Ottemperanza al giudicato e conformazione sulla base legale del potere (Cons. Stato n. 6830 del 01.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio di ottemperanza il controllo del giudice amministrativo è circoscritto all’esecuzione delle statuizioni contenute nel giudicato e delle sole prescrizioni conformative che ne costituiscono il decisum. Le indicazioni che il giudice dell’annullamento rivolge all’amministrazione su poteri non ancora esercitati costituiscono obiter dictum e non vincolano l’atto di riedizione della funzione. L’amministrazione ottempera correttamente quando fa applicazione esclusiva della base legale indicata dal giudicato, anche richiamando per mera continuità la disciplina sopravvenuta, purché il richiamo sia pleonastico. La rinnovazione della contestazione del fatto è dovuta solo se il fatto, alla luce della norma corretta, risulti diverso da quello originariamente contestato. Restano inammissibili, nel giudizio di ottemperanza, le censure che avrebbero dovuto essere proposte con l’azione di annullamento nel relativo termine di decadenza.

Il Fatto

Il Consiglio di Stato, con una precedente decisione, aveva annullato il provvedimento con cui il Gestore dei servizi energetici aveva disposto la decadenza dagli incentivi del meccanismo dei titoli di efficienza energetica e il recupero delle somme liquidate, in relazione a un impianto di illuminazione pubblica. Il vizio risiedeva nella individuazione della base legale: il Gestore aveva applicato il d.m. 11 gennaio 2017 invece del d.m. 28 dicembre 2012, vigente ratione temporis. La sentenza aveva fatto salvo il potere di riedizione della funzione, ad esito libero, entro prescrizioni conformative.

In dichiarata esecuzione, il Gestore ha emanato un nuovo provvedimento di decadenza e recupero. La società ha proposto un primo giudizio di ottemperanza, poi dichiarato estinto per rinuncia. Ottenuto un decreto ingiuntivo per il recupero degli incentivi, opposto davanti al TAR, la società ha promosso un nuovo ricorso per ottemperanza, deducendo violazione o elusione del giudicato, riproponendo le censure dell’originario appello e chiedendo la nomina di un commissario ad acta e le astreintes.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta la questione del perimetro del giudizio di ottemperanza. Richiamata la portata del giudicato, ne individua le prescrizioni conformative: applicare la sola base legale del d.m. del 2012, contestare specificamente il fatto, qualificarlo giuridicamente, determinare il nesso di incidenza qualitativa e quantitativa sull’incentivo, verificare l’incidenza sulla data di avvio dei lavori.

La Corte esclude che costituiscano prescrizioni conformative le indicazioni del giudicato relative all’accertamento ispettivo della Guardia di finanza. Si tratta di obiter dictum, riferito a poteri non ancora esercitati e frutto di una libera opzione del Gestore. Il vincolo conformativo resta dunque limitato al decisum.

Quanto all’atto del 2021, il Collegio ritiene che il Gestore abbia applicato in via esclusiva il d.m. del 2012, essendo il richiamo al d.m. del 2017 puramente pleonastico, volto a ribadire la continuità della disciplina di controllo. Le ulteriori prescrizioni risultano sostanzialmente rispettate, perché già nel primo provvedimento erano stati contestati i fatti, la loro qualificazione giuridica, il nesso di incidenza sugli incentivi e la data di avvio del progetto.

Il punto di maggiore interesse riguarda la specifica contestazione del fatto. La Corte chiarisce che prescrivere tale contestazione non equivale a imporre la riapertura del procedimento mediante comunicazione ex art. 7 della legge n. 241 del 1990. Le norme sulla partecipazione procedimentale non vanno lette in senso formalistico, ma avendo riguardo all’effettivo pregiudizio arrecato alle ragioni del privato. Richiamando Cons. Stato, sez. IV, n. 2757 del 2023, il Collegio afferma che la contestazione andava rinnovata solo se il fatto, alla luce del d.m. del 2012, fosse stato diverso da quello originariamente contestato: nella specie le circostanze erano rimaste immutate.

Infine, il Consiglio di Stato dichiara inammissibili le censure articolate nel giudizio di ottemperanza che avrebbero dovuto essere proposte con l’azione di annullamento nel relativo termine di decadenza, ormai spirato. Il ricorso è pertanto respinto, con condanna alle spese secondo il regolamento n. 55 del 2014.