Payback dispositivi medici, giurisdizione del giudice ordinario sui provvedimenti regionali (TAR Lazio n. 3352 del 23.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
I provvedimenti con cui le Regioni e le Province autonome individuano, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, del d.-l. n. 78/2015, gli elenchi delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano e i relativi importi non sono espressione di potere autoritativo, ma di attività interamente vincolata, tecnico-contabile e ricognitiva. Essi presuppongono la certificazione ministeriale del superamento del tetto di spesa e la determinazione ex lege della quota di concorso, non lasciando alla Regione alcun margine valutativo. Ne consegue che la controversia sulla correttezza del quantum debeatur involge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale e sfugge alla giurisdizione del giudice amministrativo, spettando all’autorità giudiziaria ordinaria. Il ricorso avverso i decreti ministeriali attuativi del payback è invece infondato, risultando la disciplina compatibile con i parametri costituzionali e convenzionali.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato il decreto del Ministero della salute del 6 luglio 2022, di concerto con il Ministero dell’economia e delle finanze, di certificazione del superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018, insieme al decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida, all’accordo in Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e alla circolare ministeriale del 29 luglio 2019.

Con tredici ricorsi per motivi aggiunti ha poi gravato i provvedimenti attuativi adottati da numerose Regioni, con i quali erano stati approvati gli elenchi delle aziende soggette al ripiano e quantificati gli importi dovuti. Costituitisi i Ministeri e alcune Regioni, è stata eccepita l’inammissibilità e, per i motivi aggiunti, il difetto di giurisdizione. Nelle more è entrato in vigore l’art. 7, comma 1, del d.-l. n. 95/2025, che consente l’assolvimento mediante versamento della quota ridotta al 25 per cento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo del payback, dalla fissazione del tetto di spesa dei dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario, alla ripartizione delle quote crescenti a carico delle imprese, fino alla certificazione ministeriale del 2022 e alle misure di riduzione dell’onere culminate nella sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024. Quest’ultima ha ritenuto il meccanismo ragionevole e proporzionato, quale contributo di solidarietà, escludendo la violazione della riserva di legge, dell’irretroattività e dell’affidamento.

Su tali premesse il Collegio rigetta il ricorso introduttivo. Infondata è la censura di illegittimità derivata dall’asserita incostituzionalità dell’art. 9-ter del d.-l. n. 78/2015, già scrutinato dalla Consulta. Il richiamo all’art. 17, comma 1, lett. c), del d.-l. n. 98/2011 e all’equilibrio economico regionale non regge, perché la disciplina del 2015 ha posto parte del ripiano a carico dei fornitori, superando il precedente assetto. Né sussiste il dedotto deficit di partecipazione: per tali atti opera l’art. 13 della legge n. 241/1990, che esclude l’applicazione delle garanzie procedimentali. Superate sono anche le censure sulla tardività della certificazione, sulla distinzione tra costo del bene e dei servizi accessori, sulla neutralità dell’IVA, sulla composizione pubblico-privata dell’offerta e sulla novità del meccanismo rispetto alle gare.

Il Collegio esamina poi il primo e il tredicesimo ricorso per motivi aggiunti, concernenti gli atti regionali, e ne afferma l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. Alle Regioni il comma 9-bis attribuisce solo di verificare la documentazione contabile, definire l’elenco delle aziende soggette al ripiano, imporre il pagamento e iscrivere il credito in bilancio. Si tratta di attività interamente vincolata, priva di discrezionalità, che si limita a porre a carico dei fornitori un superamento già certificato e secondo quote già fissate dalla legge. Manca dunque la spendita di potere autoritativo.

Si instaura un rapporto obbligatorio tra Regione e impresa, in cui la titolare del diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo è intermediata non dal potere amministrativo, ma direttamente dalla normativa e dagli atti statali. Trova applicazione il criterio del petitum sostanziale e la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022, che radica la cognizione del giudice ordinario quando la pubblica amministrazione agisce in modo vincolato. La controversia può essere riassunta dinanzi al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

La restante parte del gravame è dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, avendo la società documentato il versamento della quota ridotta. Le spese di lite sono compensate integralmente per la complessità e la parziale novità delle questioni.