Payback dispositivi medici: giurisdizione ordinaria sui provvedimenti regionali di ripiano (TAR Lazio n. 2543 del 10.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di payback dei dispositivi medici per le annualità 2015-2018, i provvedimenti con cui le regioni e le province autonome individuano le aziende fornitrici soggette al ripiano e i relativi importi, ai sensi dell’art. 9 ter, comma 9 bis, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, costituiscono espressione di un’attività integralmente vincolata, priva di margini di discrezionalità anche solo tecnica. Tali atti non sono espressione di un potere autoritativo, ma di un accertamento tecnico dei presupposti di natura economico-contabile sul quantum debeatur. Ne deriva che la controversia sul corretto calcolo dell’importo dovuto involge un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, restando esclusa quella del giudice amministrativo, non vertendosi in ipotesi di giurisdizione esclusiva. La ripartizione dei compiti tra Stato e autonomie territoriali è rigida: solo lo Stato determina il tetto di spesa, ne certifica il superamento e quantifica lo scostamento, mentre alle regioni spetta la sola attuazione esecutiva.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato davanti al TAR Lazio il decreto del Ministero della Salute di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze del 6 luglio 2022, con cui è stato certificato il superamento del tetto di spesa del comparto per il quadriennio 2015-2018, unitamente al decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche ai provvedimenti regionali di ripiano.

Con successivi motivi aggiunti la società ha poi gravato le determinazioni adottate da numerose regioni e province autonome, che hanno approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano e quantificato gli importi dovuti. Si sono costituiti i Ministeri intimati e alcune amministrazioni regionali. Con ordinanza n. 5118 dell’11 agosto 2023 il TAR ha sospeso l’efficacia dei provvedimenti impugnati.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce anzitutto il quadro normativo del meccanismo di ripiano. L’art. 17, comma 1, lettera c), del d.l. n. 98 del 2011 ha introdotto il tetto di spesa per l’acquisto dei dispositivi medici; l’art. 9 ter, comma 9, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito, ha posto a carico delle aziende fornitrici una quota crescente del ripiano, pari al 40 per cento per il 2015, al 45 per cento per il 2016 e al 50 per cento dal 2017. Ciascuna impresa concorre in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa regionale.

La disciplina è rimasta a lungo inattuata e solo con il decreto del 6 luglio 2022 si è avuta la certificazione dello scostamento. Il comma 9 bis ha poi incaricato le regioni di definire l’elenco delle aziende soggette al ripiano, previa verifica della documentazione contabile. Il Collegio richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto la misura ragionevole e proporzionata nell’ambito del bilanciamento operato dal legislatore, qualificando il meccanismo come contributo di solidarietà rispettoso della riserva di legge ex art. 23 Cost., ed escludendo la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento.

Su questa base il TAR rigetta il ricorso introduttivo. Il primo motivo, incentrato sull’illegittimità costituzionale della normativa, è infondato perché la disciplina ha superato il vaglio della Consulta; la censura di violazione delle regole europee sulla concorrenza è generica e fattualmente inconsistente, poiché il meccanismo era noto agli operatori sin dal 2015 e un tetto alla spesa pubblica non limita l’accesso al mercato. Infondato è anche il secondo motivo: il dato numerico contenuto nel decreto ministeriale è autoesplicativo e non richiedeva ulteriori confronti endoprocedimentali. Il terzo motivo, sull’insufficienza delle linee guida, è una petizione di principio.

Quanto ai motivi aggiunti, il Collegio ne dichiara l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. Alla regione è demandata un’attività meramente tecnico-contabile e riepilogativa: verificare la coerenza del fatturato con il modello CE consolidato e compilare l’elenco delle aziende con i relativi importi. Si tratta di attività interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità procedurali, che non implica alcuna spendita di potere autoritativo. A valle del procedimento si instaura un rapporto obbligatorio in cui la società è titolare di un obbligo di pagamento e di un diritto soggettivo al corretto calcolo dell’importo. Trova quindi applicazione il criterio del petitum sostanziale e la giurisprudenza delle Sezioni Unite n. 28429 del 2022 e n. 10089 del 2020, secondo cui appartiene al giudice ordinario la controversia su un diritto soggettivo fronteggiato da attività vincolata. Irrilevante è che alcuni provvedimenti prevedano espressamente l’impugnabilità davanti al giudice amministrativo.

La causa può essere riassunta davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell’art. 11 c.p.a.. Le spese sono integralmente compensate per la complessità delle questioni.