Sulla natura del payback dispositivi medici e la giurisdizione sulle relative controversie (TAR Lazio n. 9542 del 22.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici, previsto dall’art. 9-ter del d.l. n. 78/2015, si configura quale contributo di solidarietà, non assimilabile a un prelievo tributario, legittimamente applicabile alle aziende fornitrici che hanno concorso allo sforamento. I provvedimenti regionali e provinciali di cui al comma 9-bis della medesima disposizione non implicano esercizio di potestà autoritativa, ma si sostanziano in attività vincolata e meramente ricognitiva di quantificazione del quantum dovuto, sicché le controversie relative al loro accertamento, radicandosi in un rapporto paritario, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario e non del giudice amministrativo.

Il Fatto

La società ricorrente, impresa fornitrice di dispositivi medici al Servizio Sanitario Nazionale, traspose dinanzi al TAR Lazio il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avverso il decreto del Ministero della Salute del 6 luglio 2022 di certificazione del superamento del tetto di spesa per gli anni 2015-2018, il decreto del 6 ottobre 2022 recante le linee guida propedeutiche e l’Accordo n. 181/CSR del 2019 di definizione dei tetti regionali. Con successivi motivi aggiunti, la società impugnò altresì le determinazioni con cui la Regione Veneto, la Provincia Autonoma di Bolzano, la Regione Friuli Venezia Giulia e la Provincia Autonoma di Trento avevano approvato gli elenchi delle aziende soggette al ripiano, individuando gli importi dovuti. La ricorrente deduceva plurimi profili di illegittimità costituzionale e eurounitaria della disciplina del c.d. payback, nonché vizi di eccesso di potere e violazione dell’affidamento, chiedendo l’annullamento degli atti, previa rimessione alla Corte costituzionale o rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha preliminarmente respinto l’istanza di estromissione della Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, Regioni e Province autonome, ravvisandone la legittimazione passiva in quanto titolare di intese incidenti sulle determinazioni impugnate. Nel merito, ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback misura ragionevole e proporzionata, qualificandolo come contributo di solidarietà, rientrante nell’ambito dell’art. 23 Cost., ma assistito da sufficiente determinatezza legislativa circa soggetti, presupposti e procedure. Il riferimento al fatturato è stato reputato criterio legittimo, espressivo di proporzionalità rispetto alla partecipazione dell’impresa al sistema, senza che rilevi la distinzione tra dispositivi una tantum e ad uso protratto, frutto di una scelta legislativa non irragionevole.

La Corte ha escluso la violazione dell’art. 53 Cost., non ravvisando cumulo tra il contributo e l’IRES, trattandosi di misure diverse per natura e finalità. Ha inoltre ritenuto destituita di fondamento la dedotta lesione dell’affidamento: la disciplina del ripiano era nota alle imprese sin dal 2015 nei suoi tratti essenziali, sicché le sopravvenienze del 2022, di natura solo procedimentale, non hanno inciso in modo costituzionalmente insostenibile sull’affidamento nel mantenimento del prezzo. Il calcolo al lordo dell’IVA non è stato ritenuto lesivo del principio di neutralità, considerato il successivo meccanismo di detrazione previsto dall’art. 9 del d.l. n. 34/2023. Infine, la Corte ha escluso il contrasto con gli artt. 16 e 52 della Carta di Nizza, non ravvisando profili discriminatori tra imprese.

Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di giurisdizione. I provvedimenti regionali di ripiano integrano attività interamente vincolata, priva di margini di discrezionalità tecnica, di natura meramente ricognitiva e riepilogativa del fatturato e degli importi dovuti. Da tale attività sorge un rapporto obbligatorio tra amministrazione e fornitore, in cui la società è titolare di un diritto soggettivo al corretto calcolo della somma, non intermediato dal potere autoritativo. La controversia, involgendo un diritto a contenuto patrimoniale, è devoluta al giudice ordinario, con possibilità di riassunzione ai sensi dell’art. 11 c.p.a.