Penali nella concessione di servizi: giurisdizione del giudice ordinario (TAR Lombardia n. 218 del 17.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nella concessione di pubblici servizi, la giurisdizione del giudice ordinario si estende alle penali previste per l’inadempimento del concessionario, costituendo esse manifestazione di un rapporto obbligatorio di carattere paritario, non sussumibile nelle attività di vigilanza e controllo richiamate dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Gli atti con cui l’amministrazione irroga le penali nella fase esecutiva del rapporto hanno natura paritetica e prettamente patrimoniale. Ne consegue il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, anche quando la domanda riguardi le conseguenze risarcitorie collegate all’applicazione delle penali.

Il Fatto

La società ricorrente è concessionaria del Ministero della Difesa, a seguito di pubblica gara e successiva stipula dei contratti, per l’erogazione di multiservizi presso soggiorni militari dislocati in diverse regioni. Nella fase di esecuzione il committente le ha contestato taluni inadempimenti, irrogando penali contrattuali per un importo complessivo di € 39.000,00 e minacciando l’escussione delle polizze fideiussorie in caso di mancato pagamento.

La concessionaria ha impugnato gli atti davanti al TAR Lombardia, deducendo la violazione dell’art. 113-bis, comma 4, d.lgs. n. 50/2016 e la non imputabilità degli inadempimenti, addebitabili invece allo squilibrio economico-finanziario della concessione. Il Ministero si è costituito eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La ricorrente ha poi rinunciato alla domanda cautelare, avendo pagato la quota di penale riferita alla base di Edolo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ritiene fondata e assorbente l’eccezione di difetto di giurisdizione. Richiamando consolidati principi, osserva che nella concessione di pubblici servizi la giurisdizione del giudice ordinario, relativa a indennità, canoni e altri corrispettivi nella fase esecutiva, si estende anche alle conseguenze risarcitorie, comprese quelle afferenti all’applicazione delle penali per inadempimento del concessionario.

La ragione è che le penali costituiscono manifestazione di un rapporto obbligatorio di carattere paritario, non riconducibile alle attività di vigilanza e controllo del gestore menzionate dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Il Collegio richiama sul punto Sezioni Unite n. 18374 del 2023, nonché Sezioni Unite n. 18267 del 2019 e n. 33691 del 2019, oltre a pronunce di merito conformi.

Nel caso concreto, oggetto del giudizio sono gli atti con cui l’amministrazione, a fronte di pretesi inadempimenti del concessionario, ha irrogato le penali pattuite in convenzione nella fase esecutiva del rapporto concessorio. Si tratta, secondo il Collegio, di atti di natura paritetica e prettamente patrimoniale, la cui cognizione appartiene al giudice ordinario.

Il Tribunale segnala che i medesimi provvedimenti sono stati impugnati, con analoghe censure, davanti al TAR Torino per la quota di penali relativa alla base di Bardonecchia. Il TAR piemontese, con sentenza n. 408 del 24 aprile 2024, ha declinato la propria giurisdizione in favore del giudice ordinario, qualificando la doglianza dell’amministrazione come di carattere esclusivamente patrimoniale e riguardante un asserito inadempimento nel rapporto bilaterale.

Il ricorso è pertanto dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, potendo il processo proseguire davanti al giudice ordinario. Le spese di lite sono compensate in ragione della natura della decisione.