Approvazione delle perizie di variante e giurisdizione del giudice ordinario (TAR Toscana n. 514 del 13.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella concessione autostradale, esaurita la fase pubblicistica di scelta del concessionario e stipulata la convenzione unica, il rapporto tra concedente e concessionario assume natura paritetica. Le controversie relative all’approvazione delle perizie di variante attengono alla fase esecutiva del rapporto e involgono pretese di natura patrimoniale. Esse sfuggono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando non venga in gioco l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione. La verifica dell’inerenza della variante alle previsioni convenzionali è vincolata al rapporto negoziale e non integra esercizio di potere autoritativo. La giurisdizione spetta pertanto al giudice ordinario.

Il Fatto

La società concessionaria gestisce una vasta rete autostradale in forza di un rapporto concessorio regolato da una convenzione unica stipulata nel 2007 e approvata per legge, con i relativi atti aggiuntivi. Le erano stati affidati gli interventi di ampliamento alla terza corsia in un tratto dell’Autostrada A1.

Per i lavori di un lotto, la società presentava una proposta di variante. All’esito dell’istruttoria, il Ministero approvava la variante con un provvedimento del dicembre 2021, che però non riconosceva alcuni costi e lavorazioni compresi nella proposta. La ricorrente impugnava quel provvedimento, nella parte di mancato riconoscimento, insieme agli atti istruttori e a una clausola della convenzione, articolando censure di violazione di legge ed eccesso di potere. Dopo aver acquisito la documentazione, depositava motivi aggiunti. Il Ministero si costituiva eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie l’eccezione preliminare dell’Avvocatura dello Stato e dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo nei confronti dell’autorità giudiziaria ordinaria. La questione è ricondotta alla giurisprudenza più recente delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato, formatasi su fattispecie analoghe.

Il giudice regolatore della giurisdizione ha chiarito che il potere amministrativo non è ravvisabile quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni e i relativi effetti. Fa eccezione l’intervento dell’amministrazione con atti autoritativi che incidano sulla procedura di affidamento o nella fase esecutiva mediante poteri riconosciuti dalla legge: evenienze non ravvisabili nel caso di specie.

Con specifico riferimento all’approvazione delle perizie in variante, la Cassazione ha affermato che, dopo la firma della convenzione, il rapporto tra concedente e operatore diventa paritetico in difetto di atti autoritativi. I poteri di vigilanza del concedente ineriscono alla sua posizione di committente, mentre l’approvazione delle perizie di variante non assume configurazione pubblicistica, essendo inerente a un rapporto paritetico tra concedente e concessionario.

La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo viene meno quando la materia del contendere si concentra su profili e pretese di natura patrimoniale, relative all’attuazione del rapporto concessorio, senza che venga in gioco l’esercizio di poteri riconducibili alle funzioni pubblicistiche. La verifica della concedente sull’inerenza della variante ai limiti del rapporto negoziale è vincolata alle previsioni convenzionali e non implica alcun potere autoritativo.

Nel caso concreto, la questione attiene alla fase esecutiva del rapporto e involge profili patrimoniali, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario. Restano salvi, ai sensi dell’art. 11, secondo comma, cod. proc. amm., gli effetti sostanziali e processuali del ricorso, qualora il processo sia riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Le spese sono compensate.