Il piano paesaggistico non è limite massimo ma minimo di tutela, derogabile in aumento dalle norme di settore (TAR Lazio n. 11294 del 19.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il piano paesaggistico, ai sensi dell’art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004, costituisce il livello minimo e inderogabile di tutela del paesaggio, prevalendo sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici e negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. Da tale prevalenza non deriva tuttavia che altri livelli di pianificazione di settore non possano introdurre tutele più restrittive, che aumentino cioè il livello di protezione garantito dal piano paesaggistico, salvo che emergano elementi di puntuale contrasto con la pianificazione paesaggistica, la cui individuazione grava sulla parte che deduce l’illegittimità. In materia di impugnazione di atti di perimetrazione e zonazione di aree protette, il ricorso collettivo è inammissibile per difetto di specificità, ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a., allorché i ricorrenti non allegrino in concreto il detrimento specifico arrecato a ciascuno di essi dal provvedimento impugnato.

Il Fatto

I Comuni di Guardiaregia e di Campochiaro hanno impugnato il decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica del 22 aprile 2025, recante la perimetrazione e zonazione provvisoria del Parco nazionale del Matese. I ricorrenti, i cui territori sono in larga parte ricompresi nell’area del parco, lamentavano l’irragionevole inclusione di porzioni del proprio territorio nelle zone 2 e 3, ove le misure di salvaguardia del decreto avrebbero imposto divieti più stringenti di quelli già previsti dal vigente piano territoriale paesistico. Il ricorso era affidato a due motivi: il primo, relativo al difetto di istruttoria nella perimetrazione; il secondo, riguardante l’illegittimità delle disposizioni del decreto che introducevano prescrizioni più restrittive di quelle del piano paesaggistico, in asserita violazione dell’art. 145 del d.lgs. n. 42 del 2004.

La Motivazione della Corte

Il TAR Lazio ha respinto il ricorso, rilevando in via preliminare l’inammissibilità di entrambi i motivi per difetto di specificità, ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a. I Comuni ricorrenti, pur impugnando congiuntamente il decreto, non avevano infatti allegato in modo concreto e analitico quale lesione la perimetrazione avrebbe arrecato alla specifica collettività territoriale di ciascuno di essi. La mera prospettazione della perdita di finanziamenti, peraltro riferita a un solo Comune, e il generico riferimento alla necessità di realizzare opere pubbliche — non supportato da progetti, varianti urbanistiche o bandi di gara — non integravano l’onere di dimostrazione del danno concreto e attuale richiesto per il ricorso collettivo.

Nel merito, la Corte ha comunque chiarito il corretto rapporto tra il piano paesaggistico e gli altri livelli di tutela ambientale. Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 8553 del 2024), il Collegio ha affermato che il piano paesaggistico è prevalente sulla normativa dettata in materia ambientale solo nel senso che le sue previsioni costituiscono un minimo di tutela non derogabile in diminuzione. Tale prevalenza non impedisce che altri strumenti, come le misure di salvaguardia di un’area protetta, possano elevare il livello di protezione, introducendo prescrizioni più restrittive rispetto a quelle del piano.

L’assunto dei ricorrenti, secondo cui il piano paesaggistico avrebbe dovuto operare come limite massimo invalicabile, è stato pertanto ritenuto infondato. Spettava piuttosto ai Comuni dimostrare l’eventuale puntuale contrasto tra le disposizioni impugnate e le specifiche previsioni del piano, allegazione che non era stata fornita. Il decreto ministeriale poteva quindi validamente incrementare la tutela del territorio, ferma restando la necessità di verificare in concreto tali profili di contrasto. La natura pubblica di tutte le parti ha infine indotto il Collegio a compensare le spese di lite.