Il piano paesaggistico può dettare prescrizioni specifiche e divieti assoluti di edificazione (Cons. Stato n. 5926 del 08.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il piano paesaggistico può dettare prescrizioni d’uso specifiche e può introdurre, per determinate aree, anche divieti assoluti di intervento e di trasformazione del territorio. Il d.lgs. n. 42/2004 non impone un livello di dettaglio uniforme delle prescrizioni, ma non vieta al pianificatore di tener conto, in via discrezionale, della peculiarità di singoli beni o porzioni di ambito territoriale e di dettare una disciplina più specifica. Le previsioni del piano sono cogenti e inderogabili e prevalgono sugli strumenti urbanistici locali, anche difformi. La pregressa destinazione edificatoria dell’area non fonda alcun affidamento legittimo tutelabile, salvo le ipotesi qualificate individuate dall’Adunanza plenaria n. 24 del 1999. Il procedimento di integrazione ex art. 141-bis d.lgs. n. 42/2004 non è presupposto obbligatorio dell’esercizio del potere di pianificazione paesaggistica.

Il Fatto

Due società proprietarie di un comprensorio costiero in località Giannella, nel Comune di Orbetello, impugnano l’integrazione del Piano di indirizzo territoriale regionale con valenza di piano paesaggistico, adottata e poi approvata dal Consiglio regionale. Le aree erano destinate dal regolamento urbanistico comunale ad interventi di trasformazione, tra cui l’ampliamento di una struttura alberghiera e la realizzazione di un imbarcadero e di alloggi.

Le società deducono che le prescrizioni del piano impediscano l’attuazione di tali previsioni e ne azzerino le possibilità edificatorie. Il TAR Toscana respinge i ricorsi riuniti; le società propongono appello, censurando il difetto di motivazione, l’eccessivo dettaglio delle prescrizioni, la lesione dell’affidamento e i vizi del procedimento di co-pianificazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina nel merito i motivi, ritenendoli manifestamente infondati, in applicazione del criterio della ragione più liquida. Muovendo dall’evoluzione della tutela paesaggistica, il Consiglio di Stato rileva che l’art. 143, comma 1, d.lgs. n. 42/2004 distingue il grado di specificità delle prescrizioni d’uso a seconda della tipologia di bene: la specificità è espressamente richiesta per i beni dichiarati di notevole interesse pubblico, non per le aree tutelate per legge. Tale diversità è consentanea all’ontologia dei beni, sicché per i contesti territoriali individuati per tipo geomorfologico non è imposta una disciplina analitica.

Ciò non impedisce alla pubblica amministrazione di adottare, in via discrezionale, prescrizioni più dettagliate, quando le ritenga necessarie per la tutela. La scelta non è sindacabile se non per manifesta irragionevolezza; il Collegio richiama la nozione di discrezionalità amministrativa affermata dall’Adunanza plenaria n. 3 del 1993. Il d.lgs. n. 42/2004 non fissa la profondità e l’estensione del vincolo: spetta all’amministrazione scegliere tra un regime che consente una trasformabilità limitata e uno che vieta ogni trasformazione.

Il Collegio conforta tale lettura con la giurisprudenza costituzionale, che ha ritenuto conforme a Costituzione la possibilità di proibire in modo assoluto l’edificazione su aree vincolate (Corte cost. n. 56 del 1968) e ha ribadito la legittimità dei divieti assoluti nel piano paesaggistico (Corte cost. n. 172 del 2018), nonché con l’art. 145, comma 3, che sancisce la prevalenza del piano paesaggistico sugli strumenti urbanistici. Nel caso concreto le prescrizioni risultano calibrate sulle caratteristiche delle aree costiere e sull’ecosistema dei cordoni dunali.

Sul versante dell’affidamento, il Consiglio di Stato ribadisce che il mero status quo urbanistico non è sufficiente a fondarlo. Le ipotesi qualificate restano quelle della Adunanza plenaria n. 24 del 1999: convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato, giudicato di annullamento. Quanto alla co-pianificazione, il procedimento di integrazione si è svolto attraverso molteplici atti di concertazione tra Stato e Regione; le censure formali non dimostrano la lesione del principio di leale collaborazione. Il motivo sull’anticipata efficacia delle prescrizioni è inammissibile per difetto di interesse e comunque superato dall’approvazione del piano. Le osservazioni dei privati non richiedono motivazione analitica (Cons. Stato n. 764 del 2025). L’appello è respinto, con condanna alle spese.