Potere di ordinanza regionale e misure anti-Covid: no alla riapertura in deroga (Cons. Stato n. 4599 del 27.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le misure adottate con ordinanza contingibile e urgente ex art. 32 l. n. 833/1978 e art. 117 d.lvo n. 112/1998 si qualificano per la finalità perseguita e non per il contenuto inibitorio delle prescrizioni, potendo consistere tanto in divieti quanto in limiti e condizioni all’esercizio di un’attività. Il passaggio da un regime di divieto a uno di permesso condizionato non muta la natura extra ordinem del potere, restando la gestione dell’emergenza in un quadro eccezionale. Le facoltà derogatorie riconosciute alle Regioni dai dd.P.C.M. abilitano esclusivamente all’adozione di misure ulteriormente restrittive rispetto a quelle statali e non consentono anticipazioni di riapertura di attività la cui sospensione è disposta a livello nazionale. Le prescrizioni regionali di contenimento sono sindacabili solo per illogicità, macroscopica irragionevolezza, carenza istruttoria o motivazionale e disparità di trattamento, e non risultano sproporzionate quando impongono adempimenti non eccessivamente gravosi.

Il Fatto

Alcune società operatrici nel settore dell’intrattenimento musicale e danzante impugnavano davanti al TAR Toscana le ordinanze con cui la Regione, dopo la sospensione disposta dai dd.P.C.M. del 2020, aveva consentito la riapertura delle discoteche subordinandola a specifiche linee guida. Le ricorrenti lamentavano che le misure applicate fossero abnormi, irragionevoli e inattuabili, così da precludere di fatto l’attività e causare un grave pregiudizio economico.

Con motivi aggiunti censuravano anche l’ordinanza attuativa del dicembre 2021 e una nota dell’Agenzia regionale di sanità. Il TAR respingeva il ricorso e i motivi aggiunti. Le società proponevano appello, mentre la Regione e l’ARS resistevano, riproponendo le eccezioni di inammissibilità non esaminate in primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’individuazione dell’interesse effettivamente perseguito. Le appellanti non miravano tanto a restare inattive in vista di un ristoro, quanto a svolgere l’attività economica nel rispetto di prescrizioni ragionevoli, nel bilanciamento con la tutela della salute ex art. 32 Cost. Su questa base esamina anzitutto la censura relativa alle misure di contenimento.

Le misure costituiscono esercizio di discrezionalità tecnico-amministrativa e sono la trasposizione delle linee guida nazionali recepite con il d.P.C.M. 11 giugno 2020. Le censure avrebbero dovuto rivolgersi contro l’atto presupposto, ossia il d.P.C.M., e non contro le linee guida, prive di autonomo valore provvedimentale. Nel merito, il distanziamento di due metri sulla pista, i sacchetti porta abiti, la misurazione della temperatura e il divieto di consumazione al banco non sono eccessivamente gravosi né dissuasivi. La dedotta disparità di trattamento trascura la peculiarità delle discoteche, dove l’affollamento e le modalità ravvicinate di intrattenimento elevano il rischio di contagio.

Quanto al divieto di ballo al chiuso, il Collegio ne riconosce l’iniziale perplessità, ma rileva che le ricorrenti non hanno allegato di non disporre di spazi aperti né di non aver riaperto per l’insostenibilità delle misure. L’unica alternativa ragionevole sarebbe stata la mancata riapertura, corrispondente all’interesse subordinato delle appellanti, mentre le provvidenze del d.l. n. 137/2020 non presupponevano la chiusura autoritativa. Da qui la carenza di interesse.

Passando al potere di ordinanza, il Collegio esclude che la contingibilità e urgenza esiga un contenuto necessariamente inibitorio: ciò che qualifica la causa del potere è la finalità di igiene e sanità pubblica. Quanto al contrasto con la disciplina statale, il Collegio respinge l’eccezione di inammissibilità dei resistenti e condivide l’impostazione delle appellanti: la facoltà regionale di stabilire una diversa data di ripresa riguarda le sole attività di cui è prevista la riapertura, non quelle per cui i dd.P.C.M. dispongono che «restano comunque sospese». L’art. 1 d.l. n. 19/2020 conferma che la potestà regionale è circoscritta a misure ulteriormente restrittive.

La censura, astrattamente fondata, è tuttavia inammissibile per difetto di interesse concreto: le appellanti non hanno provato di non aver riaperto per l’inattuabilità delle misure né che la mancata apertura dipenda da ragioni estranee a valutazioni imprenditoriali. Quanto ai motivi aggiunti, l’ordinanza del 2021 attua l’art. 7 d.l. n. 221/2021 e non l’art. 6, comma 2, donde l’assenza di nesso con gli atti impugnati; la nota dell’ARS non è atto lesivo. L’appello è respinto, con conferma della sentenza e condanna alle spese.