Il preavviso di rigetto non elide il silenzio-inadempimento già maturato (TAR Campania n. 5287 del 21.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il preavviso di rigetto di cui all’art. 10-bis l. n. 241/1990 ha natura di atto endoprocedimentale e non costituisce il provvedimento espresso conclusivo del procedimento: non è quindi idoneo a far cessare il silenzio-inadempimento già perfezionatosi. La sospensione dei termini di conclusione del procedimento prevista dalla stessa norma opera esclusivamente all’interno di un procedimento ancora in corso e non può essere invocata per neutralizzare un’inadempienza già consumata. L’illegittimità del silenzio va accertata con riferimento al momento di proposizione del ricorso, restando irrilevante l’attività procedimentale sopravvenuta che non si traduca in un provvedimento finale. Il ricorrente conserva pieno interesse a una pronuncia dichiarativa, essendo il preavviso inidoneo a soddisfare, anche solo strumentalmente, la pretesa procedimentale.

Il Fatto

Il ricorrente, cittadino straniero, ha fatto ingresso regolare in Italia il 29 agosto 2023. Dopo i solleciti trasmessi alla Prefettura nel settembre e nel dicembre 2024, lo Sportello Unico lo ha convocato con provvedimento del 16 dicembre 2024 per l’appuntamento fissato all’8 gennaio 2025, finalizzato alla sottoscrizione del contratto di soggiorno e al rilascio del modello 209. L’istanza di permesso di soggiorno per lavoro subordinato è stata presentata il 16 maggio 2025, identificata con la pratica n. 25NA025093, unitamente alla ricevuta della comunicazione obbligatoria UniLav del 25 gennaio 2024, relativa a un contratto a tempo indeterminato part-time.

Alla data di notificazione del ricorso, avvenuta il 28 maggio 2026, la Questura non aveva adottato alcun provvedimento conclusivo. Il ricorrente ha quindi chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, l’ordine di provvedere in termine perentorio e la nomina anticipata di un commissario ad acta. Nel corso del giudizio l’Amministrazione ha notificato un preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 e ha sostenuto che l’obbligo di provvedere fosse rimasto sospeso in attesa delle memorie difensive.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’art. 31, comma 1, c.p.a., che consente di chiedere l’accertamento dell’obbligo dell’amministrazione di provvedere decorsi i termini di conclusione del procedimento, e dall’art. 117, comma 2, c.p.a., che impone la decisione con sentenza in forma semplificata e, in caso di accoglimento, l’ordine di provvedere entro un termine non superiore, di norma, a trenta giorni. Il fondamento sostanziale del rimedio è individuato nel dovere generale della pubblica amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, qui riferito a una domanda nominata e tipica in materia di soggiorno per motivi di lavoro.

La documentazione attestava l’istanza del 16 maggio 2025 e l’assenza di qualsiasi atto conclusivo alla data del 28 maggio 2026: il presupposto dell’azione è dunque integrato, per essere l’inerzia perdurata oltre il termine legale. Il Collegio esclude che il preavviso di rigetto sopravvenuto possa mutare l’esito. La stessa norma chiarisce che l’amministrazione deve dar conto del mancato accoglimento delle osservazioni nella motivazione del provvedimento finale di diniego, sicché la comunicazione dei motivi ostativi resta distinta dal provvedimento che solo definisce il procedimento. In termini conformi la giurisprudenza ha precisato che il preavviso “non è il provvedimento espresso conclusivo del procedimento amministrativo”, ma un atto interlocutorio destinato a essere seguito dal provvedimento finale.

Quanto alla pretesa sospensione dell’obbligo di provvedere, il Tribunale riconosce che l’art. 10-bis prevede la sospensione dei termini, che riprendono a decorrere dopo le osservazioni o dopo la scadenza del relativo termine. Tale disciplina, tuttavia, opera all’interno di un procedimento ancora in corso e non può neutralizzare un’inadempienza già consumata. Il preavviso era stato notificato il 17 giugno 2026, oltre un anno dopo la presentazione dell’istanza: l’inerzia era già maturata ben prima dell’attivazione del subprocedimento partecipativo. La comunicazione successiva, pur astrattamente idonea a sospendere il decorso del termine residuo, non elide retroattivamente il silenzio già formatosi.

Accertata l’illegittimità del silenzio, il Collegio ordina alla Questura di provvedere con atto espresso e motivato entro trenta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della sentenza e nomina sin d’ora, ai sensi dell’art. 117, comma 3, c.p.a., il commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia, con facoltà di delega, individuandolo nel Dirigente delle Politiche Migratorie presso il Ministero dell’Interno. La nomina preventiva è giustificata dalla durata già notevole del procedimento e dalla sua mancata definizione anche dopo l’instaurazione del giudizio. Le spese sono integralmente compensate, in ragione della peculiarità della vicenda, dell’attività procedimentale sopravvenuta non satisfattiva e della natura della pronuncia, che accerta l’obbligo di provvedere senza definire il merito della pretesa al rilascio del titolo.