Legittimazione degli enti esponenziali e qualifica di ente del Terzo Settore (Cons. Stato n. 6988 del 22.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
La qualifica di ente del Terzo Settore e l’iscrizione al Registro Unico Nazionale del Terzo Settore non attribuiscono di per sé la legittimazione processuale a tutela di interessi collettivi. In difetto di una legittimazione normativa specifica, l’associazione deve dimostrare in concreto la sussistenza cumulativa dei requisiti sostanziali elaborati dalla giurisprudenza: previsione statutaria che individui in modo chiaro e specifico l’interesse azionato, adeguata rappresentatività e consistenza organizzativa, stabile collegamento con il territorio e svolgimento di un’attività continuativa e non occasionale. Tali requisiti vanno verificati con riguardo allo specifico interesse dedotto in giudizio e non rispetto a iniziative maturate in settori eterogenei. La demanialità delle acque lacuali non implica un diritto generalizzato e incondizionato della collettività all’accesso attraverso fondi privati rivieraschi. Il principio di tutela giurisdizionale effettiva di cui all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea presuppone pur sempre una posizione giuridica soggettiva individualizzata e concretamente incisa.

Il Fatto

Un’associazione di consumatori iscritta al RUNTS, unitamente a due cittadini residenti nell’area del Lago di Caldaro, proponeva ricorso ex art. 31 c.p.a. avanti al T.R.G.A. di Bolzano per accertare il silenzio della Provincia Autonoma di Bolzano e del Comune di Caldaro rispetto alla richiesta di indire procedure a evidenza pubblica per l’assegnazione delle concessioni demaniali lacuali a uso turistico-ricreativo. I ricorrenti chiedevano inoltre la disapplicazione delle proroghe automatiche in contrasto con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, l’inserimento nei futuri bandi di una clausola di libero accesso ai pontili e alla battigia e la destinazione di parte del demanio a spiaggia libera.

Il T.R.G.A., con sentenza n. 6/2026, respingeva l’eccezione di difetto di giurisdizione ma accoglieva quella di difetto di legittimazione attiva, sia dell’associazione sia dei due cittadini. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce anzitutto il quadro consolidato: nel processo amministrativo non è ammissibile un’azione popolare generalizzata, perché la legittimazione presuppone una posizione qualificata e differenziata. Per gli enti esponenziali, la legittimazione costituisce eccezione al principio generale e richiede la rigorosa verifica di requisiti sostanziali, richiamati da Adunanza Plenaria n. 6 del 20 febbraio 2020, da Cons. Stato, sez. IV, n. 11074 del 2022 e da Cons. Stato, sez. IV, n. 7850 del 2022.

Quanto allo statuto, il richiamo all’art. 5, comma 1, lett. w), del d.lgs. n. 117/2017 non vale a conferire determinatezza alle finalità: la disposizione è formulata in termini ampi e non individua uno specifico settore materiale. La lettura complessiva degli artt. 2 e 3 dello statuto conferma che gli scopi comprendono una pluralità eterogenea di ambiti, con il rischio di una legittimazione generalizzata.

Il Collegio esclude poi la coincidenza tra interesse azionato e tutela dei consumatori: la controversia concerne il rispetto delle regole concorrenziali nell’assegnazione di concessioni demaniali, non la protezione di posizioni di utenti di un servizio, e manca ogni allegazione di una concreta compromissione di una categoria determinata. Sul piano della rappresentatività, il dato numerico resta indice significativo e la struttura ridotta non è compensata dalla raccolta di firme, i cui sottoscrittori provengono da numerosi comuni, da altre regioni e dall’estero.

Il Collegio distingue nettamente la qualifica di ente del Terzo Settore dalla legittimazione processuale, richiamando il sistema dualistico dell’Adunanza Plenaria n. 6/2020: o l’iscrizione negli elenchi ministeriali ex art. 840-bis c.p.c. e art. 196-ter disp. att. c.p.c., oppure la prova concreta dei requisiti sostanziali. Il difetto dei requisiti è ritenuto evidente.

Quanto ai due cittadini, la residenza nell’area non radica una posizione differenziata, non avendo essi dedotto alcuna qualità di concessionari, richiedenti o operatori economici (Cons. Stato, sez. VI, n. 3556/2021). L’appello è respinto, con conferma integrale della sentenza e condanna alle spese.