Preavviso di rigetto non interrompe il silenzio della PA sull’istanza di permesso (TAR Campania n. 5484 del 01.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il preavviso di rigetto disciplinato dall’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 è atto endoprocedimentale, destinato a sollecitare il contraddittorio prima della decisione finale, e non è idoneo a soddisfare l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso. Il silenzio-inadempimento non cessa per effetto della sua predisposizione o della sua tardiva trasmissione al difensore, ma soltanto con l’emanazione della determinazione conclusiva. Accertata la violazione dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 5, comma 9, del d.lgs. n. 286 del 1998, il giudice ordina all’amministrazione di provvedere entro trenta giorni ai sensi dell’art. 117, comma 2, c.p.a. e, in caso di ulteriore inerzia, nomina il commissario ad acta.

Il Fatto

Il ricorrente ha fatto regolare ingresso in Italia previo nulla osta al lavoro subordinato e ha stipulato il contratto di soggiorno il 29 novembre 2024. Il rapporto è stato avviato con decorrenza dal 16 dicembre 2024 e la Questura di Napoli lo ha convocato nella stessa data per i rilievi, rilasciando la ricevuta della domanda di permesso di soggiorno per motivi di lavoro.

Non essendo intervenuto alcun provvedimento conclusivo, il difensore ha inoltrato due solleciti, il 21 febbraio e il 27 aprile 2026, entrambi senza riscontro. Il ricorrente ha quindi proposto ricorso per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento, deducendo la violazione dell’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso. Costituitasi l’amministrazione, la Questura ha depositato una relazione in cui rappresentava di avere predisposto un preavviso di rigetto il 22 maggio 2025, non notificato per asserita irreperibilità e trasmesso al difensore solo il 26 agosto 2026.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce la funzione del giudizio avverso il silenzio: accertare l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, quando esso consegua a un’istanza di parte. Nel caso concreto l’obbligo è conformato dalla disciplina speciale sull’immigrazione, che fissa in novanta giorni il termine per il rilascio, il rinnovo o la conversione del permesso di soggiorno. La domanda risulta documentatamente presentata il 16 dicembre 2024: il termine era quindi spirato già all’epoca dei solleciti e certamente decorso alla proposizione del ricorso.

Il nucleo argomentativo riguarda l’efficacia del preavviso di rigetto. Per il TAR esso è atto interlocutorio, che non coincide con il provvedimento finale e non è idoneo, da solo, a integrare l’obbligo di provvedere. La giurisprudenza richiamata — TAR Lombardia, Brescia, sez. I, n. 1786 del 2011 e TAR Lombardia, Milano, sez. I, n. 388 del 2017 — ha chiarito che il preavviso di diniego non interrompe il silenzio e non rende improcedibile il ricorso, poiché il silenzio cessa soltanto con l’emanazione del provvedimento conclusivo.

Il principio è applicato alla fattispecie: dagli atti emerge non un provvedimento definitivo, ma solo un atto interlocutorio, peraltro portato a conoscenza del difensore dopo l’introduzione del giudizio. L’inerzia permane e l’interesse al ricorso resta integro. Irrilevante è la dedotta irreperibilità del ricorrente: dal 21 febbraio 2026 la Questura era stata investita tramite PEC del difensore munito di procura, con indicazione del numero di pratica e allegazione della documentazione. Da quel momento, e comunque prima, esisteva un canale certo di interlocuzione, eppure il provvedimento finale non è stato adottato.

Accolto il ricorso, il Collegio dichiara l’illegittimità del silenzio e ordina all’amministrazione di concludere il procedimento con provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, in applicazione dell’art. 117, comma 2, c.p.a.. Sussistono i presupposti per nominare sin d’ora il commissario ad acta, che operi in via sostitutiva solo in caso di perdurante inerzia, secondo un orientamento già riconosciuto dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. VI, n. 3602 del 2007; TAR Lazio, Roma, n. 14228 del 2019; TAR Emilia-Romagna, Parma, n. 312 del 2024). Le spese sono integralmente compensate, avuto riguardo alla peculiarità della vicenda procedimentale e alla produzione tardiva e non satisfattiva di atti istruttori.