Project financing, risoluzione del contratto e giurisdizione del giudice ordinario (Cons. Stato n. 5060 del 11.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure di finanza di progetto, la controversia relativa alla fase successiva all’aggiudicazione compete al giudice ordinario, perché involge la delimitazione del contenuto del rapporto e l’adempimento delle obbligazioni, che si collocano in un rapporto paritetico tra le parti. La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo resta ferma solo quando la pubblica amministrazione eserciti poteri autoritativi.
L’atto con cui l’amministrazione dispone la risoluzione per inadempimento della convenzione di concessione interviene nella fase esecutiva ed è espressione di una relazione paritetica, con conseguente devoluzione al giudice ordinario. La circostanza che il ricorrente deduca l’esercizio scorretto o il mancato esercizio di poteri pubblicistici non vale a radicare la giurisdizione, quando l’azione impugnatoria è rivolta contro la delibera di risoluzione. Il diritto di superficie concesso con la convenzione, ove meramente accessorio e strumentale all’esecuzione dell’opera, resta assorbito nella qualificazione unitaria di concessione di lavori pubblici e non integra l’ipotesi di cui all’art. 133, comma 1, lettera b), del c.p.a.

Il Fatto

Una società ha presentato al comune una proposta di project financing, ai sensi dell’art. 153, comma 19, del D. Lgs. n. 163/2006, per la sistemazione e realizzazione di parcheggi. Dopo la positiva valutazione della proposta, il comune ha bandito una procedura aperta e ha aggiudicato la concessione a un raggruppamento temporaneo di imprese. Stipulata la convenzione, con cui è stato accordato anche il diritto di superficie novantanovennale sulle aree interessate, le aggiudicatarie hanno costituito una società di progetto, che ha assunto la veste di concessionaria ai sensi dell’art. 156 del D. Lgs. n. 163/2006. Nel raggruppamento una mandante è stata poi sostituita da altro operatore.

In corso di esecuzione sono sorte contestazioni sull’adempimento delle prestazioni. La Giunta municipale ha disposto la risoluzione della convenzione per grave inadempimento della concessionaria. Le due mandanti superstiti hanno impugnato la delibera davanti al TAR Campania – Salerno, che ha declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario e, ad abundantiam, ha negato la legittimazione e l’interesse ad agire. Le due società hanno proposto appello.

La Motivazione della Corte

In via pregiudiziale il Collegio ricorda che, non essendo stata depositata la sentenza appellata secondo l’art. 94 del c.p.a., il giudizio era stato sospeso in attesa della pronuncia dell’Adunanza Plenaria. Quest’ultima, con sentenza n. 5 del 2025, ha affermato che il mancato deposito della sentenza impugnata non comporta inammissibilità o improcedibilità dell’impugnazione. L’appello può quindi essere esaminato nel merito, muovendo dalla questione di giurisdizione, che il Collegio qualifica come presupposto processuale di esame prioritario, richiamando Cons. Stato, Sez. V, n. 4153 del 2024.

L’appellante sostiene che oggetto del contendere non sarebbe la delibera di risoluzione, ma il mancato esercizio del potere pubblicistico di verifica dei requisiti di ordine generale in capo alla mandataria e della conseguente esclusione dal raggruppamento. Da tale delimitazione deriverebbe la giurisdizione amministrativa. Il Collegio non condivide questa impostazione.

Il punto di partenza è l’orientamento consolidato in materia di finanza di progetto: le controversie della fase successiva all’aggiudicazione spettano al giudice ordinario, perché riguardano il contenuto del rapporto e l’adempimento delle obbligazioni in un contesto paritetico, salva la giurisdizione esclusiva nei casi di esercizio di poteri autoritativi. Il Collegio richiama Cons. Stato, Sez. V, n. 7930 del 2023 e n. 236 del 2013, oltre a Cass. Civ., SS.UU., n. 35447 del 2022, n. 21971 del 2021, n. 5594 del 2020 e n. 5453 del 2019.

La delibera impugnata si fonda esclusivamente sui riscontrati inadempimenti e dispone la risoluzione della convenzione: stabilire se ciò basti a sorreggerla esula dal sindacato del giudice amministrativo e spetta al giudice ordinario. Quanto all’atto di diniego del riesame, il Tribunale lo ha ritenuto della stessa natura privatistica, per essere funzionalmente connesso alla delibera, e sul punto non risulta censura specifica. Nemmeno opera l’art. 133, comma 1, lettera b), del c.p.a.: il rapporto va qualificato come concessione di lavori pubblici e il diritto di superficie, privo di rilievo autonomo, è accessorio rispetto alla gestione dell’opera. La controversia sull’atto di risoluzione è così devoluta al giudice ordinario. L’appello è respinto, con condanna alle spese.