Responsabilità della PA per annullamento del titolo edilizio: colpa e nesso causale (TAR Toscana n. 781 del 25.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo non integra l’unico presupposto dell’azione risarcitoria, dovendo concorrere la colpa dell’amministrazione e il nesso causale tra atto e pregiudizio. L’illegittimità dell’atto non dimostra di per sé la rimproverabilità della condotta: rilevano il grado di chiarezza della normativa, la complessità del fatto e il carattere vincolato della statuizione. La responsabilità va esclusa quando l’indagine riveli un errore scusabile per contrasti giurisprudenziali o incertezza del quadro normativo. Il nesso causale difetta quando la situazione di crisi economica del danneggiato sia anteriore al provvedimento inibitorio e da esso non dipenda.

Il Fatto

Il Comune di Castiglione della Pescaia autorizzava nel 2009 un intervento di demolizione e ricostruzione su area vincolata. Alcuni vicini impugnavano il titolo e ne ottenevano l’annullamento, confermato in appello. Nelle more la società subentrata otteneva un permesso in variante nel 2011 e presentava una S.C.I.A. per il completamento dei lavori.

Il Comune, ritenendo il permesso del 2011 travolto dall’annullamento di quello del 2009, inibiva i lavori e poi disponeva la demolizione con ordinanza del 2019. Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 5426 del 30.06.2022, annullava entrambi gli atti, qualificando la variante come sostanziale e autonoma. La società originaria, espropriata dell’immobile e poi cancellata dal registro delle imprese, aveva nel frattempo ceduto il diritto al risarcimento a una società socia, che agiva in giudizio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla regola consolidata secondo cui l’annullamento giurisdizionale dell’atto non è condizione sufficiente ai fini risarcitori. Occorre la imputabilità del pregiudizio a titolo di colpa e il nesso causale con la perdita lamentata. Il thema decidendum si concentra sui due requisiti.

Quanto alla colpa, il Tribunale richiama la giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato sez. III, 31/01/2023, n. 1105): l’illegittimità non basta, dovendosi valutare la chiarezza della normativa, la semplicità del fatto e il carattere vincolato della statuizione. La responsabilità è negata in presenza di errore scusabile per contrasti giudiziari o incertezza normativa.

Nel caso concreto il Comune aveva ritenuto che il permesso del 2011 non costituisse variante essenziale. Tale valutazione presentava ampi margini di opinabilità sul piano fattuale, perché il progetto era composito, mescolando opere prive di autonomia e opere dotate di autonomia strutturale. Sul piano giuridico il legislatore non detta criteri certi per distinguere variante mera ed essenziale, lasciando il punto alle oscillazioni giurisprudenziali.

Il TAR ricorda di aver esso stesso respinto, con la sentenza n. 1419 del 2018, il ricorso contro l’inibitoria, richiamandosi a precedenti come T.A.R. Reggio Calabria, sez. I, 05/08/2015, n. 834. Il Consiglio di Stato è poi pervenuto a diverso avviso. La riforma, pur fissando un punto fermo nel caso concreto, non rende ex post prevedibile l’assunto giuridico recepito in appello, così da fondare un addebito di negligenza.

Il Collegio esclude inoltre il nesso causale. La perizia della ricorrente assumeva che l’inibitoria avesse determinato l’insolvenza verso l’istituto bancario e la conseguente esecuzione forzata. Dai documenti versati in atti emerge però che la procedura esecutiva era iniziata nel 2015, ben prima del divieto annullato: l’atto non può quindi aver causato l’insolvenza né la perdita della proprietà. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese.