Responsabilità della PA e danni da provvedimenti illegittimi in emergenza Covid (TAR Calabria n. 2026 del 22.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, disciplinata dall’art. 30 cod. proc. amm., non consegue automaticamente all’annullamento dell’atto illegittimo, ma richiede la prova di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano di cui all’art. 2043 c.c. Occorre accertare la colpa dell’amministrazione, l’ingiustizia del danno, la spettanza del bene della vita e il nesso causale secondo il criterio del “più probabile che non”. L’annullamento giurisdizionale costituisce solo uno degli elementi della fattispecie risarcitoria e non determina di per sé il diritto al ristoro. Grava sul ricorrente l’onere di dimostrare che il bene della vita gli spettava effettivamente e che il pregiudizio è conseguenza immediata e diretta dell’attività illegittima. In contesto emergenziale di assoluta novità, la sospensione dell’attività disposta in via cautelare non integra di regola il presupposto soggettivo della colpa.

Il Fatto

La società ricorrente, gestore di due strutture sanitarie accreditate, ha chiesto il risarcimento del danno asseritamente subito a causa dei provvedimenti con cui, il 1° aprile 2020, l’Azienda Sanitaria Provinciale aveva disposto la sospensione delle attività e dei nuovi ricoveri, nelle more dell’accertamento della permanenza dei requisiti autorizzatori e organizzativi. Tali provvedimenti erano stati annullati dal Consiglio di Stato, Sezione Terza, n. 956/2021.

La ricorrente ha quantificato il pregiudizio dapprima in euro 3.180.000 e poi in euro 5.607.085, comprensivi di lucro cessante, perdita di avviamento e ulteriori voci risarcitorie, assumendo che le criticità riscontrate fossero meramente contingenti e legate alla pandemia. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito l’infondatezza della domanda, osservando che l’annullamento non aveva accertato il diritto alla prosecuzione dell’attività né la permanenza dei requisiti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal principio secondo cui l’annullamento del provvedimento illegittimo non comporta automaticamente il riconoscimento del risarcimento. Richiamando la giurisprudenza amministrativa, il Tribunale ribadisce che la domanda esige la prova della colpa, del danno ingiusto, della spettanza del bene della vita e del nesso causale, valutato secondo il criterio del “più probabile che non”, come affermato da Cons. Stato, Ad. Plen., n. 7 del 2021 e Ad. Plen., n. 5 del 2018.

La vicenda viene distinta in due periodi non sovrapponibili. Quanto al primo, coincidente con la fase iniziale dell’emergenza epidemiologica, il Collegio esclude la colpa dell’amministrazione. I provvedimenti furono adottati nel marzo-aprile 2020, nel contesto di assoluta novità della situazione sanitaria e di rapidissima evoluzione del quadro epidemiologico, quando non erano ancora definiti gli strumenti adeguati a contemperare tutela della salute e continuità assistenziale. Le criticità ispettive riguardavano profili organizzativi e disponibilità di personale in una struttura interessata da un focolaio rilevante.

Quanto al secondo periodo, successivo alla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 956/2021, difetta la prova del nesso causale. Il giudicato amministrativo ha censurato le modalità di esercizio del potere, segnatamente la sospensione sine die, ma non ha accertato la spettanza definitiva del bene della vita né il possesso dei requisiti per l’intero periodo considerato.

Assumono rilievo decisivo le verifiche successive. Per una struttura, la verifica del 27 aprile 2021 evidenziò la permanenza di carenze sui requisiti minimi, recepite nella deliberazione n. 580 del 6 maggio 2021; per l’altra, criticità sui requisiti strutturali, recepite nella deliberazione n. 581 del 6 maggio 2021. Tali risultanze impediscono di affermare, secondo il criterio probabilistico, che in assenza dei provvedimenti annullati le strutture avrebbero mantenuto o ripreso l’attività per l’intero arco temporale posto a base della domanda.

La documentazione tecnica di parte può rilevare sul quantum, ma resta indimostrato il presupposto stesso della responsabilità. Difetta quindi la prova di uno degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria e la domanda è respinta, con integrale compensazione delle spese in ragione della peculiarità della vicenda e del contesto emergenziale.