Responsabilità precontrattuale della PA e prova del danno da aggiudicatario inerte (Cons. Stato n. 5693 del 01.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità precontrattuale dell’amministrazione per la mancata stipula del contratto conseguente a un’aggiudicazione valida postula la lesione dell’affidamento incolpevole dell’aggiudicatario da una condotta oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà, soggettivamente imputabile a titolo di colpa o dolo. Ai fini risarcitori non basta la deduzione di un generico disagio: incombe sul privato la prova del danno-evento, del danno-conseguenza e del nesso causale rispetto alla condotta scorretta imputata alla PA. L’onere probatorio non è invertito né alleggerito dalla posizione dell’aggiudicatario. Quando la mancata stipula dipende dal rifiuto dell’aggiudicatario di sottoscrivere la bozza contrattuale e dall’inerzia nella produzione della documentazione richiesta, la condotta non conforme a buona fede è ascrivibile al privato e non all’amministrazione.

Il Fatto

Una società risultava aggiudicataria di tre lotti in una gara bandita da una azienda sanitaria capofila per la fornitura triennale di ausili per stomia destinati ai presidi territoriali di tutte le aziende sanitarie regionali. Dopo l’aggiudicazione non venivano adottate le determinazioni a contrarre e la stipula dei contratti con le singole aree territoriali restava a lungo bloccata, salvo due realtà rimaste sostanzialmente ineseguite.

La società diffidava l’azienda a concludere il procedimento; riceveva una bozza di contratto che contestava chiedendo modifiche, senza sottoscriverla. Proponeva quindi ricorso al TAR per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e il risarcimento del danno. Il TAR, con una prima sentenza, respingeva la domanda sul silenzio rinviando la causa per il risarcimento; con la successiva sentenza respingeva anche la pretesa risarcitoria. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina congiuntamente i tre motivi di appello per connessione logica. Il Collegio può prescindere dall’esame delle eccezioni sulla tardività della memoria e sull’inammissibilità delle produzioni documentali dell’amministrazione, perché l’appello è infondato nel merito indipendentemente da quegli atti.

Sul primo motivo, relativo alla mancata stipula con l’area di Cagliari e alla mancata esecuzione anticipata, la Corte conferma la lettura del TAR. Il quadro probatorio esclude la responsabilità dell’amministrazione: la società è stata l’unico operatore a non firmare la bozza trasmessa via PEC nel settembre 2018 e, nell’ottobre successivo, ne ha contestato il contenuto chiedendo modifiche. L’amministrazione aveva chiesto l’integrazione documentale entro dieci giorni, avvertendo che l’omessa trasmissione non avrebbe consentito la stipula. La condotta complessiva dell’appellante non è stata conforme ai doveri di buona fede e correttezza, avendo concorso a procrastinare la stipula.

Il secondo motivo è respinto perché il TAR ha correttamente individuato il thema decidendum, dando rilievo all’interesse specifico prospettato dalla stessa ricorrente per l’area di Cagliari. Quanto alle altre aree, le consegne in via d’urgenza erano consentite dalla legge di gara e disposte in ragione della riorganizzazione aziendale e della peculiarità della fornitura. Nessun ritardo colpevole né inerzia sanzionabile sono ravvisabili, anche in considerazione del subentro dell’azienda regionale nei rapporti già in essere e della centralizzazione degli acquisti.

Il terzo motivo investe l’omesso esame della domanda risarcitoria. La Corte richiama l’Adunanza Plenaria n. 5 del 4 maggio 2018 e l’indirizzo di Cons. Stato n. 10221 del 2023: la responsabilità precontrattuale esige la prova del danno-evento, del danno-conseguenza e del nesso causale. L’appellante si è limitata a supporre una responsabilità per la scarsità di ordini, senza allegare né provare alcuno dei profili richiesti. La censura ha contenuto meramente esplorativo e resta priva di riscontro, perché l’onere probatorio grava su chi assume di aver subito il danno.

Nessuna scorrettezza è imputabile all’amministrazione, che ha regolamentato la fase esecutiva con linee guida a tutela delle esigenze cliniche del paziente, potendo i medici prescrittori optare per presidi diversi ove ritenuti più adatti. L’appello è quindi respinto e la sentenza confermata, con integrale compensazione delle spese di lite per la complessità delle questioni.