Retrocessione parziale dei fondi P.I.P. e previa dichiarazione di inservibilità (Cons. Stato n. 7758 del 26.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
In caso di parziale attuazione del piano per insediamenti produttivi, la domanda di restituzione dei fondi espropriati e non utilizzati integra una fattispecie di retrocessione parziale, subordinata a una preventiva determinazione amministrativa di inservibilità dei beni all’opera pubblica. Prima di tale dichiarazione formale l’espropriato è titolare di un interesse legittimo e non di un diritto soggettivo. Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione disponendo l’immediata retrocessione, in forza del divieto di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati. La decadenza del piano per decorso del termine non determina l’inedificabilità delle aree, restando consentito il completamento delle opere di urbanizzazione in corso e l’edificazione nelle aree già lottizzate.

Il Fatto

Il Comune di Scafati ha espropriato terreni ricadenti nel Piano per insediamenti produttivi approvato nel 1998, affidando alla società mista incaricata le attività tecniche e amministrative dell’espropriazione. I proprietari originari hanno chiesto la retrocessione totale dei fondi, assumendo che il piano non avesse ricevuto alcuna attuazione nel termine decennale di efficacia, decorrente dalla pubblicazione nel B.U.R.C. del 15 gennaio 2001.

Il TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, ha accolto la domanda di retrocessione con la sentenza n. 219 del 2023. Il Comune ha proposto appello, sostenendo la parziale attuazione dello strumento attuativo e la conseguente necessità di una valutazione discrezionale dell’amministrazione sull’inservibilità delle aree residue. La parte privata ha resistito, eccependo l’inammissibilità dell’appello per asserita novità delle deduzioni comunali.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Collegio dichiara inammissibile la riproposizione dei motivi del ricorso di primo grado da parte dell’appellato, che avrebbe dovuto coltivarli con appello incidentale avverso il capo reiettivo della domanda risarcitoria. Respinge invece l’eccezione di inammissibilità dell’appello: il divieto dei nova in appello ex art. 104, comma 1, cod. proc. amm. opera solo nei confronti dell’originario ricorrente e non delle altre parti, né riguarda le mere difese che non ampliano il thema decidendum, come quelle che contestano il presupposto della mancata attuazione del P.I.P.

Nel merito, la Corte richiama i propri precedenti sulla medesima vicenda, Cons. Stato, sez. IV, n. 10972 del 2023 e n. 7347 del 2024, e li applica ai sensi dell’art. 88, comma 1, lett. d), cod. proc. amm. La verificazione tecnica disposta ex art. 66 cod. proc. amm. ha accertato che, entro il termine decennale, la società incaricata ha proceduto alle espropriazioni, all’individuazione delle ditte assegnatarie, alla sottoscrizione delle convenzioni e al rilascio dei titoli edilizi. Sussiste dunque una parziale attuazione del piano.

Il mancato completamento degli interventi assentiti e delle opere di urbanizzazione entro il termine di efficacia non ne preclude il successivo perfezionamento. La decadenza del piano non comporta automaticamente l’inedificabilità delle aree: resta consentito il completamento delle opere in corso e l’edificazione nelle aree già lottizzate e urbanizzate, secondo gli indici di zona. Il vincolo procedurale connesso alla previa formazione del P.I.P., venuto meno per scadenza del termine, lascia fermo quanto già attuato.

Accertata la parziale attuazione, viene in rilievo un’ipotesi di retrocessione parziale, subordinata alla determinazione amministrativa di inservibilità dei fondi all’opera pubblica. Solo dopo la formale dichiarazione l’espropriato è titolare di un diritto soggettivo che gli consente di agire per la restituzione. Ne discende che i proprietari avrebbero dovuto presentare istanza diretta alla valutazione discrezionale dei presupposti dell’inservibilità e che il giudice di primo grado non poteva sostituirsi all’amministrazione, per il divieto dell’art. 34, comma 2, primo periodo, cod. proc. amm.

La decadenza del piano non impediva inoltre al Comune di approvare un nuovo P.I.P. per completare le opere non ultimate, la cui legittimità è stata riconosciuta da Cons. Stato, sez. II, n. 6365 del 2026 e n. 6409 del 2026. L’appello è pertanto accolto e il ricorso di primo grado respinto, con compensazione delle spese del doppio grado e condanna dell’appellato alle spese di verificazione.