Revisione prezzi ex art. 115 d.lgs. 163/2006 e giurisdizione esclusiva (Cons. Stato n. 4666 del 28.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo dei contratti pubblici ad esecuzione continuata o periodica, quando il meccanismo revisionale ricalca il modello dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., tanto per l’an quanto per il quantum. Il giudice adito non deve verificare in concreto se l’amministrazione abbia esercitato poteri autoritativi, essendo sufficiente la sussumibilità oggettiva della fattispecie in una delle particolari materie devolute per legge, nel rispetto del vincolo di cui all’art. 103 Cost. Una diversa impostazione introdurrebbe un limite non previsto dalla Carta costituzionale e lederebbe i principi di effettività della tutela e di ragionevole durata del processo.

Il Fatto

La società appellante aveva agito in primo grado per l’accertamento del diritto alla revisione prezzi maturato nell’ambito di una convenzione stipulata con la centrale di committenza per l’affidamento di servizi di pulizia in favore degli istituti scolastici. La convenzione rinviava espressamente all’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 e il capitolato tecnico individuava le modalità di aggiornamento del canone, parametrandole alla variazione dell’indice ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati.

L’amministrazione resistente aveva eccepito il difetto di giurisdizione e, nel merito, la decadenza dal diritto per mancata presentazione di tempestive richieste in corso di esecuzione. Il TAR Toscana ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, qualificando la pretesa come mera domanda di adempimento contrattuale. Da qui l’appello, deciso in camera di consiglio in forza dell’art. 105, comma 2, c.p.a..

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal dato costituzionale: la giurisdizione esclusiva opera «per particolari materie indicate dalla legge» e il Giudice delle leggi ha chiarito che l’individuazione legislativa non può avvenire per blocchi di materie, ma per materie puntualmente determinate (Corte cost. n. 35 del 2010). Quando il caso concreto è sussumibile in una di tali materie, il riconoscimento della giurisdizione esclusiva ne costituisce corollario automatico.

La Corte respinge la lettura restrittiva accolta dal primo giudice. L’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo, nell’ipotesi dell’art. 115 d.lgs. n. 163/2006. Il richiamo normativo è puntuale e idoneo a delimitare la materia, soddisfacendo il vincolo di particolarità. Quanto all’intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi, la giurisprudenza amministrativa è univoca: la revisione prezzi, pur operando nella fase esecutiva, implica un procedimento nel cui ambito la posizione del privato si configura come interesse legittimo (Cons. Stato n. 7756 del 2022).

Il Collegio non condivide l’idea che la natura vincolata dell’istruttoria escluda il potere: i vincoli funzionali al perseguimento di interessi pubblici non impediscono che l’atto incida su posizioni di interesse legittimo (Corte cost. n. 127 del 1998). Nel caso concreto, peraltro, il diniego è stato adottato all’esito di una specifica istruttoria, con concreta spendita di poteri autoritativi.

Quanto al contrasto con l’orientamento delle Sezioni Unite n. 21990 del 2020, la Corte ne chiarisce la portata: la giurisdizione ordinaria è stata affermata per meccanismi revisionali pattizi, autonomi e auto-applicativi, svincolati dal paradigma dell’art. 115. Nel caso di specie, invece, il meccanismo contrattuale è sostanzialmente ricognitivo del modello legale, con conseguente radicamento della giurisdizione esclusiva. Il principio di concentrazione delle tutele, corollario dell’art. 24 Cost., impone di ricondurre davanti al medesimo giudice anche le questioni sul quantum.

L’appello è quindi accolto, la sentenza annullata ex art. 105 c.p.a. e la causa rimessa al TAR Toscana, con compensazione delle spese del doppio grado in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali.