Revoca dell’accordo-quadro tra autotutela pubblicistica e recesso (TAR Sicilia n. 1530 del 12.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’accordo-quadro stipulato dalla pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 133, comma 4, d.P.R. n. 90/2010 integra un contratto normativo riconducibile agli accordi di cui all’art. 11 legge n. 241/1990. La sua rimozione per sopravvenuti motivi di pubblico interesse va qualificata come revoca pubblicistica e non come recesso privatistico, con conseguente operatività dell’art. 11, comma 4, legge n. 241/1990. Le convenzioni di comodato d’uso a valle, di natura concessoria, trovano la fonte del potere di revoca nella disciplina negoziale e nell’art. 21-quinquies legge n. 241/1990. Il potere di revoca è connotato da ampia discrezionalità e il sindacato giurisdizionale resta nei limiti della manifesta irragionevolezza. In presenza di un provvedimento plurimotivato è sufficiente la legittimità di un solo capo della motivazione. L’indennizzo è parametrato al solo danno emergente e il suo mancato riconoscimento contestuale non vizia l’atto.

Il Fatto

La società ricorrente gestisce attività di cantieristica navale presso l’arsenale militare di Messina in forza di un accordo-quadro sottoscritto nel 2020 con l’Agenzia Industrie Difesa e di due successive convenzioni di comodato d’uso per fini commerciali. Dopo una prima richiesta di rilascio delle aree, annullata dal TAR con precedente sentenza, l’Agenzia ha avviato e concluso un procedimento di revoca dell’accordo e delle convenzioni, adducendo sopravvenute esigenze istituzionali della Marina Militare.

La società ha impugnato gli atti chiedendone la nullità o l’annullamento, lamentando la carenza di potere per uso della revoca in luogo del recesso, il difetto di competenza del dirigente firmatario, vizi procedimentali, il travisamento dei presupposti e il mancato riconoscimento dell’indennizzo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio qualifica l’accordo-quadro come pactum de modo contrahendi, privo di effetti reali, che vincola le parti alla disciplina dei successivi contratti esecutivi. Da ciò deriva l’attrazione della fattispecie nell’ambito dell’art. 11 legge n. 241/1990. Il recesso per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, a dispetto del nomen iuris, configura una forma di autotutela decisoria con i tratti della revoca pubblicistica, condividendone presupposto ed effetto indennitario. La prima censura è quindi infondata.

Quanto alle convenzioni, la Corte ne riconosce la natura di concessione-contratto: il potere di revoca trova fonte nelle clausole negoziali e, in via concorrente, nell’art. 21-quinquies legge n. 241/1990; ove si privilegi la natura di contratto esecutivo, opererebbe l’art. 21-sexies legge n. 241/1990, che ammette il recesso nei casi previsti dal contratto.

Il difetto di competenza è respinto: gli atti di gestione e di autotutela non rientrano tra le attribuzioni riservate al Direttore generale dagli artt. 136 e 133, comma 4, d.P.R. n. 90/2010, spettando alla struttura dirigenziale dell’art. 140 d.P.R. n. 90/2010. Sul piano procedimentale, il termine di dieci giorni concesso per l’accesso e le osservazioni è ritenuto congruo, non essendo il termine dell’art. 2, comma 2, legge n. 241/1990 un minimo garantito.

Nel merito, la revoca è espressione di ampia discrezionalità: il giudice verifica solo l’eventuale macroscopico travisamento o l’irrazionalità manifesta. Le note del Comando Logistico della Marina e della Direzione degli Armamenti Navali rientrano nel perimetro delle priorità dell’art. 4 dell’accordo-quadro, rendendo non manifestamente irragionevole la valutazione dell’Agenzia. Trattandosi di provvedimento plurimotivato, la legittimità di tale capo esime il Collegio dall’esame delle altre ragioni.

Sull’indennizzo, la Corte ribadisce che il suo mancato riconoscimento contestuale non vizia l’atto e che la quantificazione richiesta è priva di supporto documentale, non supplibile dal metodo acquisitivo né dal criterio equitativo. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese.