Revoca del project financing e sindacato sul merito amministrativo (TAR Toscana n. 345 del 04.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La revoca della dichiarazione di pubblico interesse di una proposta di project financing costituisce atto plurimotivato: la legittimità della determinazione va verificata con riferimento a ciascuna delle ragioni addotte, ed è sufficiente che una sola di esse regga al vaglio del giudice perché le censure sulle altre diventino irrilevanti. La nozione di revoca ex art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 è ampia e ricomprende, accanto ai sopravvenuti motivi di pubblico interesse e al mutamento della situazione di fatto, la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. In presenza di tale ius poenitendi il sindacato giurisdizionale resta nei limiti dell’abnormità e della contraddittorietà manifesta, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione di convenienza a quella dell’amministrazione. L’indennizzo ex art. 21-quinquies è escluso quando il promotore abbia concorso in modo decisivo, con il piano economico-finanziario allegato all’offerta, a determinare la sopravvenuta non rispondenza dell’operazione all’interesse pubblico locale. Il rimborso ex art. 183, commi 12 e 15, del d.lgs. n. 50/2016 grava sull’aggiudicatario e non sull’amministrazione concedente.

Il Fatto

Nel febbraio 2020 la società promotrice presentava al Comune una proposta di finanza di progetto per la progettazione, la costruzione e la gestione di un tempio crematorio, con finanziamento a totale carico del concessionario. La proposta era dichiarata di pubblico interesse con deliberazione di Giunta n. 199 del 1.09.2022 e la procedura aperta veniva indetta nel febbraio 2023. Alla gara partecipavano la promotrice e un raggruppamento concorrente.

Con sentenza n. 496 del 24.04.2024 il TAR accoglieva i motivi aggiunti del raggruppamento, annullava l’aggiudicazione disposta in favore della promotrice e dichiarava l’inefficacia del contratto. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 8437 del 21.10.2024, accoglieva solo in parte l’appello, confermando il difetto di istruttoria ma censurando l’immediato annullamento in luogo del rinvio degli atti all’amministrazione. Riavviata la verifica di congruità, il Comune escludeva entrambe le offerte con determinazione n. 462 del 5.06.2024 e, con deliberazione di Giunta n. 153 del 2.07.2024, revocava in autotutela la precedente dichiarazione di pubblico interesse. La promotrice impugnava la revoca e la propria esclusione, chiedendo in subordine l’indennizzo o il rimborso; il raggruppamento impugnava la sola esclusione, dichiarando poi di non avere più interesse.

La Motivazione della Corte

Riuniti i ricorsi, il Collegio dichiara anzitutto l’improcedibilità del ricorso del raggruppamento per sopravvenuta carenza di interesse, dichiarata dalla stessa parte. Passa quindi all’esame della revoca, ritenendola logicamente prioritaria: se la delibera resiste alle censure, viene meno l’interesse a contestare l’esclusione, residuando solo la domanda subordinata di indennizzo.

Il TAR qualifica la delibera come atto plurimotivato, fondato su tre ragioni: l’opposizione della cittadinanza, l’esito di non aggiudicazione della gara e la circostanza che la sostenibilità economica dell’opera dipendeva in prevalenza da servizi resi a favore di bacini territoriali esterni. Richiamando Cons. Stato, sez. II, n. 4939 del 2022, il Collegio afferma che la sussistenza di una sola ragione idonea a sorreggere autonomamente la decisione rende irrilevanti le contestazioni sulle altre.

Sul piano dei presupposti, il TAR richiama Cons. Stato, sez. V, n. 7927 del 2023 e osserva che l’art. 21-quinquies contempla tre presupposti alternativi, tra cui la nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. In virtù dell’ampia discrezionalità riconosciuta all’amministrazione, il provvedimento è sindacabile solo in presenza di esiti abnormi o contraddittori, non essendo consentito al giudice sostituire un diverso giudizio di convenienza.

Nel merito, le motivazioni resistono. Quanto al dissenso dei cittadini, le 3397 firme raccolte in cinque mesi non consentono di reputare irragionevole il ripensamento. Quanto alla sostenibilità, il Collegio rileva che i piani economico-finanziari di entrambi i concorrenti si reggevano su un elevato numero di cremazioni provenienti da bacini extracomunali, con uno spostamento del target di utenza rispetto alle stime della proposta originaria. Tali circostanze, non desumibili dal piano allegato alla proposta, giustificano la riconsiderazione dell’interesse pubblico.

Respinta l’istanza di annullamento, il TAR esclude l’indennizzo: la norma generale è cedevole rispetto alla disciplina speciale dell’art. 183 e, in ogni caso, il promotore ha concorso in modo decisivo a causare il ripensamento con il piano allegato all’offerta. Il rimborso delle spese di predisposizione, poi, grava sull’aggiudicatario e non sul Comune. Il ricorso avverso l’esclusione è dichiarato improcedibile; le spese dei tre ricorsi sono integralmente compensate.