Domanda risarcitoria per affidamento deluso va dichiarata inammissibile se l’atto è legittimo (Cons. Stato n. 2457 del 24.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La risarcibilità del danno da affidamento incolpevole nella legittimità dell’azione amministrativa presuppone l’accertamento giudiziale dell’illegittimità del provvedimento, per effetto di annullamento o di autotutela. Il requisito dell’ingiustizia del danno impone di verificare che il potere sia stato esercitato illegittimamente e abbia leso un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo per mantenere o conseguire. Ove l’atto contestato sia stato riconosciuto legittimo dal giudice amministrativo, difetta la legittimazione a ricorrere e la domanda risarcitoria è inammissibile. Il termine decadenziale di 120 giorni di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a. non si applica ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice, per la natura non schiettamente processuale della decadenza e per le esigenze di certezza del diritto.

Il Fatto

La società appellante, avente causa di un operatore di rete, chiede la riforma della sentenza con cui il TAR Lazio ha dichiarato irricevibile e infondata la domanda risarcitoria per l’esclusione dalla procedura di assegnazione delle frequenze nella transizione al digitale. L’operatore aveva acquistato un impianto nel 2009 e lamentava che la delibera AGCOM n. 475/2010/CONS, fissando al 19 dicembre 2008 il termine per il possesso dei requisiti, avesse leso l’affidamento maturato nel vigore della precedente delibera n. 181/09/CONS.

Il TAR aveva respinto la domanda per tardività e, comunque, nel merito. La società appellante contesta la declaratoria di inammissibilità, deducendo l’inapplicabilità del termine di 120 giorni ai fatti anteriori al codice, e ripropone le censure di merito sull’arbitrarietà del criterio retroattivo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il primo motivo. La questione della tempestività è rilevabile d’ufficio ex art. 35 c.p.a. e il TAR ha errato nell’applicare l’art. 30, comma 3, c.p.a. L’Adunanza plenaria n. 6 del 2015 ha escluso l’applicabilità del termine ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice, valorizzando la natura non schiettamente processuale della decadenza e la regola transitoria dell’art. 2 dell’Allegato 3, letta alla luce dell’ordinanza della Corte costituzionale n. 57 del 2015. La vicenda nasce da fatti antecedenti al 16 settembre 2010, sicché opera il solo termine di prescrizione quinquennale e la domanda è ricevibile.

Nel merito l’appello non regge. La risarcibilità dell’affidamento esige l’illegittimità dell’atto. Il Collegio richiama l’Adunanza plenaria n. 5 del 2018 e l’Adunanza plenaria n. 20 del 2021, secondo cui l’affidamento è principio regolatore del rapporto e diviene tutelabile se l’amministrazione ha suscitato una ragionevole aspettativa poi delusa, ma sempre a fronte di un esercizio illegittimo del potere. Il requisito dell’ingiustizia del danno richiede la lesione di un bene della vita conseguente a potere illegittimo, secondo la dicotomia tra interessi legittimi oppositivi e pretensivi (Adunanza plenaria n. 7 del 2021).

Nel caso concreto manca tale presupposto. La delibera n. 475/2010 è stata ritenuta legittima dal giudice amministrativo in più giudizi: il TAR Lazio con la sentenza n. 8612/2011, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3104/2012, che ne ha confermato la compatibilità comunitaria, e il TAR Lazio con la sentenza n. 9308/2014, non appellata. La legittimità dell’atto, accertata in via diretta e indiretta, esclude in radice i presupposti della domanda.

La domanda va quindi dichiarata inammissibile per difetto delle condizioni di legittimazione all’azione, richiamandosi l’Adunanza plenaria n. 22 del 2021 sull’autonomia tra legittimazione e interesse a ricorrere. L’appello è accolto in parte quanto alla ricevibilità e respinto nel merito, con conferma della sentenza di primo grado a diversa motivazione. Le spese seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.a.