Illegittimità dell’atto non basta: onere di provare colpa, nesso e danno (TAR Lombardia n. 1803 del 14.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’accertamento giudiziale dell’illegittimità di un provvedimento amministrativo non integra di per sé il diritto al risarcimento del danno. La responsabilità della pubblica amministrazione per atto illegittimo segue le regole della responsabilità extracontrattuale, con onere del danneggiato di provare colpa, nesso di causalità e danno. Sono risarcibili solo le conseguenze pregiudizievoli direttamente e immediatamente causate dall’atto illegittimo. Il risarcimento presuppone la lesione di un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere, secondo la dicotomia tra interessi legittimi oppositivi e pretensivi. Le spese sostenute per un’istanza di sanatoria volta a regolarizzare una difformità incontestata non costituiscono danno emergente risarcibile, mancando il nesso diretto con la diffida illegittima.

Il Fatto

La proprietaria di un’unità immobiliare in Milano presentava nel 1996 una denuncia di inizio attività per opere interne al primo piano e al piano sottotetto, quest’ultimo dichiarato come lavanderia, stenditoio e bagno senza permanenza di persone. All’esito di un sopralluogo, il Comune diffidava la proprietaria dall’iniziare o proseguire i lavori e dall’uso abitativo del sottotetto, contestando l’ampliamento di alcune finestre, la presenza di cappuccine in luogo dei lucernari e l’impianto di riscaldamento.

La diffida e il successivo silenzio-diniego sull’istanza di sanatoria ex art. 13, l. n. 47/1985 venivano impugnati davanti al TAR. Con sentenza n. 730/2013 il Tribunale accertava l’illegittimità dei provvedimenti ex art. 34, comma 3, c.p.a., decisione passata in giudicato dopo la dichiarazione di perenzione dell’appello. La proprietaria chiedeva quindi la condanna del Comune al risarcimento, quantificato in un danno emergente per le spese di sanatoria e in un lucro cessante per l’impedito utilizzo dell’immobile.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione della responsabilità per provvedimento illegittimo secondo le regole della responsabilità extracontrattuale, richiamando Cons. Stato, V, n. 5554 del 2022. Ne deriva la necessità di provare colpa, nesso causale e danno, restando risarcibili le sole conseguenze dirette e immediate dell’atto. Il richiamo a Cons. Stato, VII, n. 32 del 2024 conferma la centralità della lesione di un bene della vita.

Il TAR rilegge la portata della precedente sentenza n. 730/2013: essa aveva censurato la diffida solo là dove addebitava alla proprietaria la sostituzione dei lucernari, in realtà preesistenti, e là dove desumeva l’uso abitativo del sottotetto dal solo impianto di riscaldamento. Non aveva invece escluso la difformità tra stato di fatto e tipo planimetrico in atti.

Su questa base il Collegio esclude il danno emergente. La decisione di presentare l’istanza di sanatoria fu assunta autonomamente dalla ricorrente per regolarizzare una difformità incontestata, risalente al 1982. Le relative spese, quindi, non sono conseguenza diretta della diffida illegittima, mancando il nesso di causalità immediato. Il provvedimento, del resto, si limitava a inibire la prosecuzione dei lavori, nulla disponendo sulle iniziative di regolarizzazione.

Quanto al lucro cessante, il TAR osserva che la diffida non imponeva di lasciare l’immobile, ma solo di non adibire il sottotetto a uso abitativo e di non proseguire i lavori. Considerata la destinazione dichiarata degli ambienti, essa non era idonea a incidere sul godimento del bene. La ricorrente non ha provato che lo stato di avanzamento dei lavori rendesse l’immobile inutilizzabile.

Anche la domanda riformulata nelle repliche, in termini di impossibilità di disporre dell’immobile secondo le proprie aspettative, è respinta: non risulta provato il bene della vita cui aspirava, né l’entità del pregiudizio, in applicazione dell’art. 2697 c.c. e del principio richiamato da TAR Milano, I, n. 367 del 2015. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese.