La ristrutturazione urbanistica non comprende la nuova costruzione (Cons. Stato n. 1361 del 20.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio amministrativo di appello è inammissibile la censura che, pur mantenendo petitum e causa petendi, introduce un tema di indagine nuovo, prospettando fatti costitutivi diversi da quelli dedotti in primo grado. La nozione di ristrutturazione urbanistica di cui all’art. 3, comma 1, lett. f), d.P.R. n. 380/2001 presuppone un intervento complesso e di vaste proporzioni, rivolto a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso: essa non ricomprende la nuova costruzione, né vale l’argomento per cui il più comprenderebbe il meno. Le previsioni delle N.T.A. che escludono la nuova costruzione prevalgono nel senso della cornice statale e non consentono alcun affidamento in senso contrario. La qualificazione del materiale come rifiuto, operata dall’ARPA nell’ambito delle proprie funzioni, legittima il diniego comunale fondato sulla contrarietà al regolamento locale d’igiene.

Il Fatto

Le società appellanti avevano acquisito un compendio immobiliare abbandonato, costituito da un capannone diruto e da area pertinenziale incolta. Dopo una s.c.i.a. vietata dal Comune, presentavano domanda di permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione del capannone e per la modellazione delle aree esterne con innalzamento della quota del terrapieno. Un sopralluogo accertava la difformità delle opere rispetto al titolo e la realizzazione di un rilevato esteso e di una vasca di raccolta.

Le società presentavano quindi istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001. Il Comune la rigettava, rilevando che il terrapieno integrava intervento di nuova costruzione non ammesso dalle N.T.A., e che il materiale utilizzato era un rifiuto secondo la relazione ARPA. Seguiva l’ordinanza di demolizione. Il TAR Lombardia respingeva ricorso e motivi aggiunti; proposto appello, il Consiglio di Stato lo dichiara in parte inammissibile e lo rigetta nel resto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio delimita anzitutto il perimetro delle censure ammissibili. Costituisce domanda nuova, e come tale inammissibile, quella che si risolva nella prospettazione di fatti costitutivi diversi da quelli dedotti in primo grado, come affermato dalla giurisprudenza richiamata (Cons. Stato, sez. II, n. 1184 del 2024; Cons. Stato, sez. III, n. 4530 del 2014). Nuove sono quindi le doglianze sul silenzio assenso formatosi sull’istanza di permesso di costruire e quelle sulla qualificazione dell’intervento: il primo giudice aveva dato atto che le ricorrenti concordavano sulla qualificazione di nuova costruzione, contestandone solo l’ammissibilità.

Nel merito, la Corte esamina l’art. 20 delle N.T.A. del Piano delle Regole, che nell’ambito interessato consente manutenzione, ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione e ristrutturazione urbanistica con cambio di destinazione e ulteriori requisiti. L’argomento delle appellanti — il più comprende il meno — non regge: la ristrutturazione urbanistica è intervento di ben più ampia portata, volto a sostituire il tessuto urbanistico-edilizio mediante un insieme sistematico di opere che modificano lotti, isolati e rete stradale. Le definizioni statali prevalgono su quelle degli strumenti urbanistici generali, e i requisiti previsti dalla norma locale risultano del tutto carenti.

Quanto all’affidamento, nessuna posizione tutelabile poteva formarsi: solo con il sopralluogo del 18 maggio 2023 è emersa la difformità tra lo stato dei luoghi e il carteggio, e le previsioni urbanistiche sono esplicite nell’escludere la nuova costruzione. Il Comune, anzi, ha ricevuto dalla parte prospettazioni mutevoli nel tempo. L’ordinanza di demolizione, censurata in primo grado solo per invalidità derivata, non può essere attinta da vizi propri dedotti per la prima volta in appello.

Il secondo motivo è assorbito dalla fondatezza del primo, ma il Collegio lo esamina per completezza. È fondata l’eccezione di tardività dei motivi aggiunti: la relazione ARPA era stata trasmessa su istanza di accesso e la sua piena conoscenza risale almeno al 6 settembre 2023, mentre l’impugnazione è del febbraio 2024. Nel merito, la qualificazione come rifiuto si fonda sugli accertamenti del soggetto competente: la Dichiarazione di Conformità deve precedere l’uscita di ogni lotto dall’impianto, con campionamento e analisi, e nella specie difettava, con plurime violazioni delle prescrizioni A.I.A. Il rilievo comunale è dunque legittimo e assorbente.