Ritardo della p.a. e colpa esclusa dall’errore scusabile su normativa incerta (TAR Puglia n. 210 del 12.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione per ritardo nella conclusione del procedimento, l’accertamento dell’illegittimità dell’azione amministrativa e del danno ingiusto non è sufficiente: occorre la prova della colpa dell’ente, da valutare nel contesto normativo e amministrativo di riferimento. La colpa è esclusa quando la violazione del termine deriva da un errore scusabile, determinato da normativa criptica, prassi contrastanti e ripartizione di competenze tra Regione e Comune non univocamente definita. Il danno da ritardo va parametrato al mancato guadagno effettivo, non al fatturato. L’indennizzo ex art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990 presuppone l’immediata sollecitazione del potere sostitutivo ai sensi dell’art. 28, comma 2, d.l. n. 69/2013.

Il Fatto

La ricorrente, società titolare di una struttura sanitaria, aveva chiesto nel 2014 al Comune l’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria specialistica ambulatoriale per prestazioni di endoscopia. Avverso il silenzio serbato dall’ente aveva ottenuto, con sentenza di questa Sezione n. 1262/2015, l’accoglimento dell’azione, ma il risarcimento e l’indennizzo erano stati negati per genericità delle domande.

Il Cons. Stato n. 513/2024 ha annullato con rinvio la pronuncia, per la mancata conversione del rito speciale in quello ordinario ai fini dell’azione risarcitoria. La società ha quindi riassunto il processo chiedendo il risarcimento per il ritardo di 304 giorni e l’indennizzo da mero ritardo, quantificando il pregiudizio in oltre 257.000 euro.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha qualificato la domanda come danno da ritardo dell’azione amministrativa, ovvero da perdita di chance di guadagno con riguardo alla specifica attività d’impresa. Ha richiamato le coordinate dell’Adunanza plenaria n. 7 del 2021: il danneggiato deve provare la lesione dell’interesse legittimo, il pregiudizio e il nesso causale con la condotta quanto meno colposa dell’amministrazione. Nell’azione risarcitoria il principio dispositivo opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento, secondo Cons. Stato n. 675/2015.

Il Tribunale ha ritenuto integrati gli elementi oggettivi: l’azione amministrativa ha violato il termine di 150 giorni, già accertato in via definitiva, e ha prodotto l’attribuzione ritardata del bene della vita. Sul piano della quantificazione ha precisato che il danno non si identifica nel totale del fatturato, ma nel mancato guadagno effettivo, sottraendo tutte le voci di costo ai ricavi.

L’esame si è concentrato sull’elemento psicologico. Secondo Cons. Stato n. 6700/2024, la colpa è accertata quando la violazione risulta grave e commessa in un contesto che dimostri disattenzione o incapacità dell’organo; occorre verificare se l’amministrazione sia incorsa in un errore scusabile, da provare a cura del danneggiante.

Il Collegio ha escluso la colpa sulla base di tre circostanze: il Comune non è rimasto inerte, avendo inoltrato l’istanza alla Regione per competenza; lo scambio di corrispondenza tra i due enti è stato tempestivo e ha rivelato una totale divergenza interpretativa; la normativa applicabile, anche per il riparto di competenze tra Regione e Comune delineato dall’art. 8 l.r. Puglia n. 8/2004, è risultata criptica e priva di un percorso univoco. Le relazioni tra gli enti non sono connotate da gerarchia, sicché ai chiarimenti regionali non può attribuirsi rilievo dirimente. La condotta non integra quindi l’attendismo arbitrario richiesto da TAR Puglia n. 23/2021; la domanda risarcitoria è respinta.

Quanto all’indennizzo, la richiesta non è accoglibile perché presuppone l’immediata sollecitazione del potere sostitutivo ex art. 2, comma 9-bis, l. n. 241/1990 entro venti giorni, non attivato nella specie. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese per soccombenza reciproca.