Sanatoria paesaggistica dello scavo strumentale al parcheggio pubblico interrato (Cons. Stato n. 1492 del 24.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Lo scavo preparatorio di un’opera pubblica interrata non integra la creazione di volume edilizio che preclude la sanatoria paesaggistica ai sensi dell’art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42/2004, poiché la relativa istanza è funzionalmente collegata all’autorizzazione ordinaria ex art. 146 dello stesso codice. L’autorità di tutela non può limitarsi ad addurre il dovere di ripristino, ma deve svolgere una valutazione comparativa tra lo status quo ante e lo stato derivante dall’esecuzione dell’opera. Il sopravvenuto mutamento del ruolo della Soprintendenza, da controllo ex post a decisione ex ante, non consente di ribaltare un precedente assenso senza una motivazione rinforzata che dia conto di un mutamento del contesto ambientale o di vizi originari. Il dissenso costruttivo impone di indicare prescrizioni o alternative progettuali quando esistano margini, non già di azzerare il procedimento.

Il Fatto

Il Comune di Praiano aveva avviato nel 2012 la costruzione di un parcheggio pubblico multipiano interrato con sovrastanti aree a verde attrezzato, opera coperta da assenso paesaggistico del 2004 e da un provvedimento espresso della Soprintendenza del 2005, con prescrizioni tecniche sul progetto. I lavori si erano però fermati al solo scavo, per la scadenza quinquennale del titolo. Per completare l’infrastruttura il Comune ha presentato un’istanza unitaria che chiedeva la compatibilità paesaggistica postuma dello scavo e il rinnovo dell’autorizzazione ordinaria per l’opera.

La Soprintendenza ha reso parere contrario sia con il provvedimento n. 18026 del 22.07.2024 sia con il successivo n. 27900 del 19.11.2024. Il TAR Campania, sezione staccata di Salerno, ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullando entrambi gli atti.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello del Ministero della Cultura e della Soprintendenza. Sul primo motivo, relativo alla pretesa creazione di volume, il Collegio censura l’impostazione formalistica e atomistica delle appellanti: qualificare aprioristicamente come volume edilizio uno scavo frammenta artificiosamente un’opera che va considerata unitariamente nel suo divenire. La ratio dell’art. 167, comma 4, del d. lgs. n. 42/2004 è impedire la sanatoria di nuove costruzioni o ampliamenti che alterino in modo permanente sagoma e ingombro dei manufatti. Lo sbancamento, osserva la Corte, consiste in un vuoto destinato a essere colmato dalla costruzione futura.

Quanto all’onere motivazionale, la Corte conferma che la Soprintendenza doveva svolgere una valutazione comparativa in concreto. Di fronte a un’area che la stessa autorità definisce una grande cava abbandonata, non basta invocare il dovere legale di ripristino: occorre spiegare perché il ritorno allo stato originario sia soluzione migliorativa per i valori tutelati. La tutela del paesaggio non è statica conservazione, ma esige un approccio dinamico e collaborativo. La pretesa di imporre la sequenza rigida ripristino-riprogettazione contrasta con i principi di economicità e buon andamento.

Sul secondo motivo il Collegio esclude che il TAR abbia confuso i procedimenti ex art. 146 e art. 167: l’iniziativa del Comune è stata correttamente letta come unitaria e funzionalmente collegata. Quanto alla dedotta contraddittorietà, la Corte rileva che le prescrizioni del 2005, pure in un regime di mero controllo di legittimità, dimostrano una valutazione tecnica approfondita sul merito del progetto. Il passaggio a un potere decisorio penetrante ex ante non autorizza un radicale cambio di rotta a fronte di progetto identico e quadro normativo invariato, senza motivazione rinforzata.

Il sindacato del giudice amministrativo resta estrinseco: il TAR ha censurato i vizi sintomatici di eccesso di potere, non il merito tecnico. Infine, sul dissenso costruttivo, in forza dell’art. 11 del d.P.R. n. 31/2017, la Corte conferma che le indicazioni generiche impartite non costituiscono alternativa progettuale, ma azzeramento del procedimento.