Sanzione per inottemperanza alla demolizione e vincolo paesaggistico da piano regionale (Cons. Stato n. 326 del 15.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione amministrativa pecuniaria per la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 e, per la Regione Sardegna, dall’art. 6, comma 6, legge regionale n. 23/1985, è irrogata nella misura massima quando l’abuso insiste su aree di cui all’art. 27, comma 2, d.P.R. n. 380/2001. A tal fine rileva anche il vincolo apposto dal piano paesaggistico regionale, che non costituisce un minus rispetto alla dichiarazione di notevole interesse pubblico di cui agli artt. 136 e ss. d.lgs. n. 42/2004. La determinazione della sanzione nel massimo è fissata direttamente dal legislatore e non residua alcuna discrezionalità in capo alla pubblica amministrazione, perché il disvalore colpito è la condotta omissiva di inottemperanza e non la consistenza dell’abuso.

Il Fatto

Il proprietario di un terreno in zona sottoposta a vincolo paesaggistico riceveva nel 2011 un’ordinanza di demolizione per la realizzazione, senza permesso di costruire, di una strada di accesso e di un piazzale con sbancamento del terreno. A distanza di anni il Comune accertava l’inottemperanza all’ordine e avviava il procedimento per l’acquisizione gratuita delle opere e dell’area di sedime, concludendosi nel 2021 con l’irrogazione di una sanzione pecuniaria di 20.000 euro, nel massimo edittale, in ragione del vincolo paesaggistico gravante sull’area.

Il destinatario impugnava l’ordinanza sanzionatoria davanti al TAR Sardegna, deducendo l’insussistenza di un vincolo di inedificabilità, l’estraneità degli abusi alle tipologie sanzionabili e l’illegittima applicazione retroattiva della disciplina introdotta nel 2014, oltre all’avvenuta demolizione prima del provvedimento. Il TAR rigettava il ricorso. Proponeva appello il privato, lamentando la mancata individuazione di uno specifico vincolo paesaggistico con le relative misure conformative e l’intervenuta riduzione in pristino anteriormente alla sanzione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge entrambi i motivi. Sul primo, rileva che l’ordine di demolizione inottemperato, non tempestivamente impugnato, già precisava che l’area era stata assoggettata a vincolo paesaggistico con decreto regionale, e che il provvedimento sanzionatorio richiama espressamente il Piano Paesaggistico Regionale. L’appellante non ha dimostrato l’erroneità di tale assunto.

La tesi restrittiva secondo cui occorrerebbe la sola dichiarazione di notevole interesse pubblico non trova riscontro nel dato testuale dell’art. 6, comma 6, legge regionale n. 23/1985 né dell’art. 27, comma 2, d.P.R. n. 380/2001. Il Collegio richiama la giurisprudenza costituzionale sul piano paesaggistico quale strumento di ricognizione del territorio, citando le sentenze n. 172 del 2018, n. 367 del 2007, nonché le sentenze n. 86 del 2019 e n. 219 del 2021.

Il piano, ai sensi dell’art. 145, comma 3, d.lgs. n. 42/2004, esprime vincoli cogenti e immediatamente prevalenti sugli strumenti urbanistici. L’art. 134, lettera c), d.lgs. n. 42/2004 include tra i beni paesaggistici gli ulteriori immobili individuati a termini dell’art. 136 e sottoposti a tutela dai piani paesaggistici. Pertanto il rinvio dell’art. 27, comma 2, alle aree tutelate dal Codice va riferito a entrambe le tipologie di vincolo.

Quanto all’entità della sanzione, la misura massima è fissata dal legislatore senza discrezionalità: il disvalore colpito è la mancata spontanea ottemperanza, identica per abusi macroscopici e modesti. Sul secondo motivo, il Collegio rileva che il primo giudice ha addotto plurime rationes decidendi, non tutte specificamente contestate: l’indimostrata anteriorità del ripristino, il carattere vincolato del provvedimento a fronte di un inadempimento protrattosi per circa nove anni e la possibilità di attivare l’autotutela. L’appello è quindi rigettato, con compensazione delle spese.