Sanzione pecuniaria per abuso edilizio non applicabile al proprietario incolpevole (Cons. Stato n. 3899 del 18.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il proprietario dell’immobile che non sia responsabile del mutamento di destinazione d’uso non può essere destinatario della sanzione pecuniaria prevista per l’abuso edilizio. La sanzione colpisce i soli responsabili dell’illecito, individuati dal d.P.R. n. 380/2001, e non si estende a chi, per la sola relazione con la cosa, sia tenuto a collaborare alla rimozione materiale dell’abuso. La qualità di proprietario non integra di per sé il presupposto soggettivo dell’illecito. Il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali eterogenee integra invece un abuso rilevante e richiede il permesso di costruire, anche in assenza di opere edilizie e pur entro il limite del 25% della SUL.

Il Fatto

Nel 2015 Roma Capitale accedeva in un laboratorio per arti e mestieri, di proprietà dell’appellante e concesso in comodato a un terzo. Gli operanti riscontravano la presenza di arredi e suppellettili riconducibili a un uso abitativo. Con determinazione dell’11 novembre 2015 l’Amministrazione ingiungeva la sospensione dei lavori edilizi, contestando il cambio di destinazione d’uso da laboratorio a residenziale. Con successiva determinazione del 1° marzo 2016 irrogava alla proprietaria la sanzione pecuniaria di 15.000 euro e l’ordine di demolizione con ripristino dello stato dei luoghi, applicando i criteri della deliberazione capitolina n. 44 del 2011 e la categoria “RE2” del PRG.

La proprietaria impugnava gli atti con ricorso straordinario, poi trasposto davanti al TAR Lazio, che rigettava il ricorso con sentenza n. 12768/2023. Proponeva quindi appello, dolendosi tra l’altro dell’applicazione cumulativa delle sanzioni e dell’errata qualificazione dell’abuso, avendo la comodataria utilizzato a fini abitativi una porzione inferiore al 25% della superficie utile lorda.

La Motivazione della Corte

Il Collegio dichiara preliminarmente inammissibile la memoria depositata tardivamente dall’Amministrazione, perché depositata oltre i termini dell’art. 73 cod. proc. amm., e passa all’esame del merito.

Sul primo motivo, relativo alla cumulabilità delle sanzioni demolitoria e pecuniaria, il Consiglio di Stato richiama il combinato disposto degli artt. 29, comma 1, e 31, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 e la lettura datane da Cons. Stato, Sez. VII, n. 109 del 2023: il proprietario incolpevole, ancorché tenuto a collaborare alla rimozione materiale dell’abuso per la sua relazione con la cosa, non è destinatario delle sanzioni pecuniarie, che colpiscono i responsabili dell’abuso. Poiché l’appellante è proprietaria ma pacificamente estranea al mutamento di destinazione d’uso, la sanzione pecuniaria non poteva esserle irrogata. La fondatezza di questa doglianza assorbe l’esame dell’ulteriore censura sull’alternatività delle sanzioni, per difetto di interesse.

Il secondo motivo è invece infondato. Non è contestato che la comodataria abbia mutato, almeno in parte, la destinazione del laboratorio in residenziale, senza opere ma con salto di categoria e senza titolo. L’art. 6, comma 4, delle NTA del PRG esclude il mutamento di destinazione solo se i nuovi usi non superano il 25% della SUL e non incrementano il carico urbanistico. Nel caso concreto, però, il passaggio tra categorie non omogenee determina sempre un aumento del carico, come chiarito da Cons. Stato, Sez. II, n. 940 del 2026, secondo cui il mutamento tra categorie funzionali diverse ex art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 richiede il permesso di costruire anche in assenza di modifiche strutturali.

L’appello è quindi accolto in parte: la sentenza è riformata e la determinazione del 1° marzo 2016 è annullata nella parte in cui ingiunge la sanzione pecuniaria. Restano fermi gli altri contenuti del provvedimento. Le spese sono compensate per il doppio grado di giudizio per reciproca soccombenza.