Silenzio assenso sul permesso di costruire e azione atipica di accertamento (TAR Campania n. 1932 del 20.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo l’azione atipica di accertamento è ammissibile, ai sensi dell’art. 34, comma 2, cod. proc. amm., quando manchi un provvedimento impugnabile e l’accertamento risulti indispensabile per la soddisfazione concreta della pretesa sostanziale. L’incertezza sulla formazione del silenzio assenso, indotta dal contegno dell’amministrazione che resti inerte e poi ne contesti il perfezionamento, integra l’interesse al ricorso. Il silenzio assenso di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 costituisce qualificazione normativa dell’inerzia equiparata a provvedimento di accoglimento: si perfeziona in presenza dei soli requisiti di esistenza della fattispecie, mentre i profili di non conformità sostanziale restano affidati all’autotutela o al sindacato giurisdizionale. La facoltà di chiedere l’attestazione del decorso dei termini non incide sulla formazione del titolo tacito.

Il Fatto

Il ricorrente, proprietario di un compendio immobiliare ricadente nel centro storico di un Comune e disciplinato dal Piano di Recupero, ha presentato in data 24.11.2022 un’istanza di permesso di costruire per un intervento di demolizione e ricostruzione, con contestuale CILA-S e dichiarata finalità di accesso ai benefici fiscali. La Soprintendenza, investita della richiesta, ha comunicato l’inammissibilità della stessa per assenza di vincoli sull’immobile.

Decorso inutilmente il termine procedimentale, il ricorrente ha inoltrato una diffida al Comune per sollecitare la conclusione del procedimento. Persistendo l’inerzia, ha proposto ricorso per l’accertamento del silenzio assenso e, in via gradata, per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna a provvedere, con richiesta di indennizzo da ritardo. Il Comune si è costituito eccependo l’inammissibilità dell’azione di accertamento e, nel merito, la mancanza dei requisiti per il perfezionamento del titolo tacito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto le eccezioni in rito. Il Comune sostiene che l’istante avrebbe potuto attestare da sé la formazione del silenzio, mediante dichiarazione sostitutiva, senza necessità di un accertamento giudiziale. L’argomento è disatteso: la possibilità di chiedere l’attestazione prevista dall’ultimo periodo dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 non incide sulla formazione del silenzio, che resta ferma nei suoi effetti e può essere accertata in giudizio ove sussistano margini di incertezza. Il ricorrente ha peraltro rivolto una specifica diffida, idonea ad avviare l’interlocuzione procedimentale.

Il Collegio rileva la contraddittorietà dell’eccezione: il Comune invoca la possibilità che la parte attestasse il silenzio e, nello stesso tempo, nega che l’istanza presentasse i requisiti per il perfezionamento della fattispecie, così pretendendo un’attestazione che esso stesso avrebbe ritenuto inesatta.

Quanto all’ammissibilità dell’azione atipica di accertamento, essa è affermata in presenza di un apprezzabile interesse, in conformità all’art. 34, comma 2, cod. proc. amm.. Muovendo dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 15/2011, il Collegio ricorda che tale azione è ammissibile quando, mancando il provvedimento da impugnare, risulti indispensabile per la soddisfazione concreta della pretesa. Nella specie non esiste alcun atto impugnabile: l’amministrazione è rimasta inerte e ha poi contestato il silenzio solo in giudizio e con preavviso di rigetto successivo all’introduzione del ricorso. È respinta anche l’eccezione di tardività, per assenza di termini decadenziali e perché il ricorso è stato notificato meno di quattro mesi dopo la diffida, rendendo tempestiva anche l’azione gradata ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm..

Nel merito, il Collegio conferma che il silenzio assenso presuppone un’istanza completa. L’esame degli atti dimostra però la presenza di tutti i presupposti: la richiesta di deposito dei grafici in formato digitale non costituiva integrazione in senso tecnico ed è stata ottemperata; l’istanza conteneva grafici, relazione tecnica, asseverazioni, inquadramento urbanistico, titolo di proprietà e dichiarazioni. Le carenze lamentate nel preavviso di rigetto, intervenuto oltre ventidue mesi dopo la richiesta, non emergono dalle integrazioni fornite.

Il Collegio enuncia il principio decisivo: il silenzio assenso si perfeziona al ricorrere dei requisiti di esistenza della fattispecie, non dovendosi confondere questi con i requisiti di legittimità, che, se mancanti, possono condurre all’annullamento in autotutela. L’istituto è qualificazione normativa dell’inerzia, equiparata a provvedimento di accoglimento; diversamente opinando, l’amministrazione potrebbe disconoscere in ogni momento gli effetti maturati senza vincoli procedimentali, con svuotamento delle garanzie del privato. Decorso il termine, l’amministrazione perde il potere primario di provvedere, residuando l’autotutela.

Accolta la domanda principale e dichiarata la formazione del silenzio assenso sull’istanza, le ulteriori richieste di obbligo di provvedere e di indennizzo sono dichiarate improcedibili, essendosi il provvedimento formato nei tempi previsti.