Silenzio inammissibile sull’istanza di riequilibrio e incameramento della cauzione (TAR Toscana n. 1748 del 03.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il rito avverso il silenzio della pubblica amministrazione, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., costituisce un rimedio di carattere speciale, esperibile solo in presenza di un’istanza volta all’adozione di un provvedimento amministrativo e di una situazione di interesse legittimo. Non è pertanto inammissibile — va anzi dichiarata inammissibile — l’azione quando la pretesa attiene a un diritto soggettivo o quando l’inerzia dell’amministrazione si esaurisce nell’esercizio di un potere di natura negoziale, come l’escussione di una fideiussione posta a garanzia dell’esecuzione del contratto. L’art. 165, sesto comma, d.lgs. n. 50/2016 non attribuisce un diritto alla revisione del piano economico-finanziario, ma impone solo l’onere di avviare trattative: la sua invocazione non radica alcuna potestà pubblicistica coercibile con il rito del silenzio.

Il Fatto

Il consorzio ricorrente aveva gestito, in forza di una concessione stipulata nel 2021 e più volte prorogata fino al 31 dicembre 2024, lo stabilimento balneare di pertinenza di un comando militare. Prima della scadenza del rapporto, l’amministrazione contestava al concessionario il mancato reinvestimento della totalità delle quote riscosse dall’utenza per le annualità 2023 e 2024, diffidandolo ad adempiere e prospettando l’incameramento della cauzione.

Con una nota il consorzio contestava la richiesta di escussione, addebitando le inadempienze a sopravvenienze economiche e climatiche, e chiedeva un incontro per una soluzione transattiva. Seguiva una nota dell’amministrazione che confermava i presupposti per procedere all’escussione delle fideiussioni. Il consorzio proponeva quindi ricorso per l’accertamento del silenzio-inadempimento in ordine a un’asserita istanza di riequilibrio economico-finanziario ex art. 165 d.lgs. n. 50/2016, chiedendo l’ordine di provvedere entro trenta giorni.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale affronta anzitutto la qualificazione dell’istanza. La nota del consorzio non richiama in alcun modo l’art. 165, sesto comma, d.lgs. n. 50/2016 e non contiene una domanda di riequilibrio del piano economico-finanziario: si tratta di un contributo partecipativo volto a contestare l’escussione delle garanzie e a sollecitare un incontro. La pretesa di leggervi una richiesta di riequilibrio è una rilettura postuma, per di più formulata quando il rapporto era già scaduto dal 31 dicembre 2024.

Richiamando l’orientamento Cons. Stato, sez. IV, 31 luglio 2018, n. 4689, il Collegio ribadisce che gli artt. 31 e 117 c.p.a. non hanno creato un rimedio generale contro ogni inerzia amministrativa. Il silenzio è configurabile solo rispetto all’esercizio di potestà pubblicistiche discrezionali, incidenti su posizioni di interesse legittimo: è pertanto inammissibile quando la posizione azionata sia un diritto soggettivo. Nel caso concreto, l’escussione della fideiussione non assume natura provvedimentale, traducendosi nell’esercizio di un potere relativo a un rapporto autonomo rispetto a quello principale, come affermato da Cass. civ. sez. un., 3 giugno 2024, n. 15383 e da TAR Lombardia, Milano, sez. II, 10 giugno 2022, n. 1343.

Il Tribunale precisa di non dover stabilire il giudice munito di giurisdizione, poiché il ricorrente ha proposto unicamente l’azione sul silenzio. La qualificazione della posizione come diritto soggettivo comporta l’inammissibilità del ricorso, non ravvisandosi alcuna connessa potestà pubblicistica paragonabile a quella dell’incameramento della garanzia di gara.

Un’ulteriore ragione di inammissibilità deriva dall’assenza del presupposto del rito. L’amministrazione aveva già definito la questione con la nota del 20 marzo 2025, decidendo l’escussione: l’atto espresso, anteriore al ricorso, esclude la persistenza dell’inadempimento dell’obbligo di provvedere.

Infine, anche la diversa ricostruzione fondata sull’art. 165, sesto comma, d.lgs. n. 50/2016 non muta l’esito. Sulla scorta di Cons. Stato, sez. VII, 24 luglio 2023, n. 7200 e sez. III, 28 gennaio 2025, n. 655, la norma impone solo l’avvio di trattative e la ricerca di un accordo, senza garantire il diritto a una revisione: la fattispecie resta negoziale e non consente di ravvisare potestà pubblicistiche coercibili con il rito del silenzio. L’azione è quindi dichiarata inammissibile, con condanna del consorzio alle spese.