Pannelli fotovoltaici: garanzia RAEE e difetto istruttorio del GSE (Cons. Stato n. 1513 del 25.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Lo smontaggio dei pannelli fotovoltaici dal sito di installazione rientra nella nozione di raccolta dei rifiuti e, dunque, nella gestione dei RAEE, posto che l’art. 183, comma 1, lett. o), cod. ambiente ricomprende espressamente nella raccolta il prelievo e il deposito preliminare alla raccolta. È pertanto legittima, anche in chiave di interpretazione conforme alla direttiva 2012/19/UE e al principio di responsabilità del produttore, la previsione che include le attività di smontaggio e imballaggio tra i costi coperti dalla garanzia. Tali operazioni non richiedono l’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali, trattandosi di attività antecedente al deposito preliminare e di trasporto, escluse dall’art. 11, commi 7 e 9, d.lgs. n. 49 del 2014. La determinazione della quota trattenuta dal GSE ai sensi dell’art. 24-bis d.lgs. n. 49 del 2014 è invece viziata da eccesso di potere per difetto di istruttoria quando rimane invariata rispetto alle precedenti istruzioni, che escludevano lo smontaggio, e i sistemi collettivi non hanno fornito alcun dato su quella specifica voce di costo.

Il Fatto

Un consorzio di produttori di apparecchiature elettriche ed elettroniche impugnava davanti al TAR Lazio le istruzioni operative del Ministero per la transizione ecologica sulla gestione e lo smaltimento dei pannelli fotovoltaici incentivati, contestando in particolare l’inclusione, nel perimetro della garanzia, delle attività di smontaggio dei pannelli e l’individuazione della quota trattenuta dal GSE.

Il TAR dichiarava i ricorsi in parte improcedibili e in parte infondati, respingendo anche i motivi aggiunti relativi alle istruzioni pubblicate nell’ottobre 2023. Il consorzio proponeva appello; si costituivano il Ministero dell’ambiente e il GSE, quest’ultimo riproponendo le eccezioni di inammissibilità già respinte in primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge in via preliminare le eccezioni di inammissibilità sollevate dal GSE, rilevando che la parte resistente si è limitata a riproporre le medesime contestazioni di primo grado, senza articolare censure specifiche contro i capi della sentenza che le avevano respinte.

Nel merito, il primo motivo è infondato. Il Consiglio di Stato ricostruisce il quadro definitorio: l’art. 4 d.lgs. n. 49 del 2014 rinvia alle nozioni del codice dell’ambiente e l’art. 183, comma 1, lett. o), cod. ambiente include nella raccolta il prelievo dei rifiuti, la cernita preliminare e il deposito preliminare alla raccolta. L’eccezione dettata per i materiali derivanti da eventi naturali è letta come deroga alla regola generale, il che conferma che, fuori da quella ipotesi, le operazioni di prelievo sono ordinariamente ricomprese nella raccolta.

Su questa base, per i rifiuti da pannelli fotovoltaici il prelievo comprende anche lo smontaggio dal sito di installazione, espressamente richiamato dalle istruzioni impugnate. La conclusione è confermata sul piano sistematico dal richiamo ai considerando della direttiva 2012/19/UE e al principio di responsabilità del produttore: l’interpretazione conforme al diritto dell’Unione sostiene la legittimità della previsione.

Il Collegio respinge anche la censura sull’iscrizione all’Albo nazionale dei gestori ambientali: l’art. 11, commi 7 e 9, d.lgs. n. 49 del 2014 esclude dall’iscrizione il deposito preliminare, il trasporto e il ritiro effettuato dagli installatori, e a maggior ragione ne resta fuori lo smontaggio, attività logicamente antecedente.

È invece fondato il secondo motivo. Il GSE aveva fissato la quota in 10 € per pannello già nelle istruzioni del 2019, che espressamente escludevano smontaggio e imballaggio, e l’aveva mantenuta invariata nel 2022 pur includendo tali attività. Il dato disvela un vizio sintomatico di eccesso di potere per difetto di istruttoria: il GSE si era limitato a chiedere ai consorzi la compilazione di un file Excel preformattato e i sistemi collettivi non avevano indicato alcun costo per la voce smontaggio. Il Gestore avrebbe dovuto disporre un supplemento istruttorio o aumentare la quota complessiva.

Il terzo motivo è inammissibile per difetto di interesse, perché deduce un vizio meramente formale, l’omessa approvazione ministeriale delle nuove istruzioni, senza allegare il pregiudizio concreto. L’appello è accolto nei limiti della motivazione, con compensazione delle spese in ragione della novità della questione.