Subconcessione di area demaniale e rescissione della concessione per inadempimento (TAR Emilia-Romagna n. 953 del 02.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
La perdita della destinazione pubblicistica di un bene appartenente al demanio necessario non si presume per il solo mutamento dello stato dei luoghi. Finché non interviene un provvedimento espresso di sdemanializzazione, il rapporto concessorio mantiene natura pubblicistica e resta estraneo alla disciplina della locazione. Il divieto di subconcessione, liberamente accettato dal concessionario all’atto della stipula, legittima la rescissione immediata per inadempimento ai sensi dell’art. 1456 cod. civ. e l’applicazione della penale convenuta. Non sussiste alcun affidamento meritevole in contrasto con il chiaro tenore letterale dell’atto di concessione, né violazione del principio di proporzionalità, ove l’amministrazione applichi esattamente la sanzione pattuita.

Il Fatto

La società concessionaria di un’area ricompresa nella Riserva Naturale dello Stato “Pineta di Ravenna” aveva stipulato un affitto d’azienda con cui l’attività di somministrazione di alimenti e bevande veniva esercitata da un terzo. A seguito di un sopralluogo della polizia municipale, il Reparto Biodiversità competente ha avviato il procedimento e ha comunicato la rescissione della concessione, richiedendo il pagamento di una penale pari all’ammontare della polizza fideiussoria e ordinando lo sgombero dell’area.

La società ha impugnato gli atti davanti al TAR Emilia-Romagna, contestando la qualificazione pubblicistica del rapporto e deducendo la violazione del principio di affidamento e di proporzionalità. Con motivi aggiunti ha gravato anche la successiva nota che intimava il rilascio dell’area e preannunciava l’escussione della garanzia. La domanda cautelare è stata respinta e l’appello cautelare è stato rigettato dal Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

La tesi centrale della ricorrente muove dalla pretesa avvenuta perdita delle caratteristiche naturali dell’area, che secondo la prospettazione avrebbe determinato il passaggio del bene dal patrimonio indisponibile al patrimonio disponibile. Da ciò la società faceva derivare la natura privatistica del rapporto e l’applicabilità della disciplina della locazione, con la conseguente facoltà di sublocare o cedere il contratto in presenza di affitto d’azienda.

Il Collegio respinge questa impostazione. L’area continua a far parte della Riserva Naturale dello Stato, e non è intervenuto alcun atto di sdemanializzazione. Il Tribunale afferma che la sussistenza dell’interesse pubblico non dipende dalla presenza della pineta, ma dalla concreta destinazione impressa al bene e dai suoi effettivi modi di utilizzazione: persino un ambiente dunale può assumere rilievo ambientale superiore a quello di un’area boscata.

Il Collegio richiama la legge 6 febbraio 2004, n. 36, che all’art. 4, comma 3, subordina l’accertamento della perdita dell’interesse pubblico funzionale al trasferimento del bene a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Prima di un provvedimento espresso, le deduzioni della ricorrente volte a sostenere la cessazione del carattere demaniale non possono rilevare.

Infondata è anche la censura sull’affidamento. Le asserite rassicurazioni verbali non risultano provate con sufficiente grado di certezza. Soprattutto, di fronte al chiaro tenore letterale dell’atto di concessione, che vieta la subconcessione totale o parziale a qualsiasi titolo, nessun affidamento meritevole può sorgere in capo alla concessionaria.

Quanto alla proporzionalità, il Collegio osserva che l’amministrazione ha applicato esattamente la sanzione prevista e accettata dalla ricorrente al momento del rilascio del titolo. L’inadempimento contestato integra la fattispecie espressamente tipizzata nell’atto di concessione, con conseguente legittimità della rescissione e della penale.

Il rigetto delle censure travolge la domanda risarcitoria, subordinata all’accoglimento del ricorso. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono respinti, con compensazione delle spese di lite in ragione della particolarità e controvertibilità delle questioni esaminate.