Termine perentorio di conclusione del procedimento sanzionatorio ARERA e consumazione del potere (TAR Lombardia n. 3646 del 13.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il termine di conclusione del procedimento sanzionatorio disciplinato dal Regolamento sanzioni dell’ARERA ha natura perentoria anche in assenza di espressa qualificazione legislativa. La natura afflittiva della potestà sanzionatoria, volta alla reazione autoritativa alla violazione di un precetto, impone di attribuire al termine valenza sostanziale e non meramente ordinatoria. Il suo superamento, in violazione dell’auto-vincolo assunto dall’Autorità con l’avvio del procedimento, consuma il potere amministrativo e determina l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio. La regola di comportamento si converte in regola di validità ai sensi dell’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990. La previsione del termine tutela il diritto di difesa dell’incolpato ex art. 24 Cost. e l’esigenza di certezza dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost.

Il Fatto

La società ricorrente opera nel mercato all’ingrosso dell’energia elettrica ed è titolare di un’unità di produzione, con la qualifica di utente del dispacciamento. L’ARERA, con deliberazione del 2017, ha avviato un procedimento sanzionatorio per presunte condotte di programmazione non diligenti, in contrasto con i principi di diligenza, prudenza, perizia e previdenza di cui all’art. 14, comma 6, dell’Allegato A alla delibera AEEGSI n. 111/06. Nel 2021 l’Autorità ha adottato la deliberazione sanzionatoria, irrogando una sanzione pecuniaria.

La società ha impugnato l’avvio del procedimento, la nota delle risultanze istruttorie e il provvedimento finale, deducendo anche l’illegittimità derivata dagli atti prescrittivi presupposti, già oggetto di separato contenzioso definito con rigetto. La questione decisiva concerne il rispetto del termine di conclusione del procedimento sanzionatorio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio dichiara in via preliminare inammissibili per carenza di interesse il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti. L’avviso di avvio e la comunicazione delle risultanze istruttorie sono atti endoprocedimentali, privi di natura dispositiva e dunque non lesivi.

Passando al secondo ricorso per motivi aggiunti, il Tribunale ricostruisce il quadro normativo. L’art. 45, comma 6, d.lgs. n. 93/2011 delega l’Autorità a disciplinare con proprio regolamento i procedimenti sanzionatori. L’art. 4-bis del Regolamento sanzioni, introdotto nel 2017, fissa in 220 giorni il termine di conclusione decorrente dalla comunicazione di avvio, prevedendo sospensioni e proroghe. La norma non qualifica espressamente il termine come perentorio o ordinatorio.

Il Collegio ritiene che il termine abbia natura perentoria. La conclusione discende dalla natura della potestà sanzionatoria, che si sostanzia nella reazione autoritativa alla violazione di un precetto e non nello svolgimento di un servizio pubblico. È la natura del procedimento a imprimere al termine valenza sostanziale, con conseguente illegittimità dell’atto adottato oltre la scadenza, come affermato da Consiglio di Stato, Sez. II, n. 3977/2023. Il fondamento risiede nei principi di certezza giuridica, prevedibilità delle conseguenze e diritto di difesa, richiamati da Corte costituzionale n. 151/2021. La violazione del termine diviene regola di validità ex art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990, secondo Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 584/2021.

Nel caso concreto il procedimento è stato avviato il 12 ottobre 2017, con auto-vincolo dell’Autorità a concluderlo entro 220 giorni. Non sono intervenute richieste di informazioni idonee a sospendere il termine. Il procedimento si è concluso solo nel maggio 2021, ben oltre la scadenza. Il Tribunale respinge l’eccezione secondo cui la perentorietà impedirebbe sanzioni effettive e dissuasive ai sensi dell’art. 37, comma 4, lett. d), direttiva 2009/72/CE: l’effettività dipende anzi dalla rapidità della reazione sanzionatoria.

Accolto il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti, le ulteriori censure restano assorbite per consumazione del potere amministrativo. Il provvedimento sanzionatorio è annullato, con condanna dell’Autorità alle spese di lite.