Termine perentorio per la richiesta di indennizzo da abbattimento di capi bufalini (Cons. Stato n. 9949 del 10.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il termine di sessanta giorni per la presentazione della richiesta di indennizzo da abbattimento di capi bufalini infetti da brucellosi, previsto dall’art. 23, comma 2, del D.M. n. 651/1994 come modificato dall’art. 2 del D.M. n. 429/1997, ha natura perentoria. La qualificazione del termine come ordinatorio o perentorio, in difetto di espressa definizione testuale, si ricava dalla ratio della sua introduzione e dalla finalità di rilievo pubblico che l’adempimento in un arco temporale prefissato è destinato a soddisfare. Un termine perentorio può trovare fonte in una norma secondaria autorizzata dalla fonte primaria a disciplinare il procedimento, anche quando la perentorietà non sia formalmente enunciata ma sia desumibile dall’utilità funzionale assegnata al termine. Nel caso dell’indennizzo da abbattimento, la perentorietà risponde all’esigenza di assicurare tempestiva istruzione e liquidazione delle istanze, di contenere l’incertezza sulle risorse da programmare e di consentire la rendicontazione nei confronti dell’Unione europea.

Il Fatto

Un’azienda zootecnica operante nel casertano, colpita dall’epidemia di brucellosi, tra febbraio e aprile 2023 provvede all’abbattimento di gruppi di capi bufalini infetti e ottiene dalla ASL le relative attestazioni. La doppia richiesta di indennizzo statale e regionale perviene al Dipartimento di Prevenzione solo il 13 novembre 2023, a circa otto-nove mesi dall’abbattimento di un gruppo di capi.

La ASL comunica dapprima il preavviso di diniego e poi il diniego definitivo, rilevando il superamento del termine di sessanta giorni e l’assenza di cause di forza maggiore. L’allevatrice impugna il diniego, i decreti ministeriali presupposti e la nota regionale che qualifica il termine come non superabile. Il TAR Lazio respinge il ricorso, riconoscendo la perentorietà del termine. Propone appello l’allevatrice.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove da una premessa metodologica: in assenza di una definizione testuale espressa, la natura ordinatoria o perentoria del termine si desume dalla ragione della sua introduzione, ossia dall’esigenza di celerità della fase procedimentale e dalla finalità pubblica perseguita (Cons. Stato, sez. IV, n. 5878 del 2018; sez. III, n. 996 del 2017; Ad. Plen. n. 10 del 2014).

Il Collegio chiarisce poi che un termine perentorio può trovare fonte in una norma secondaria autorizzata dalla fonte primaria, anche quando la perentorietà non sia enunciata come tale ma sia desumibile dall’utilità funzionale del termine (Cons. Stato, sez. VII, n. 4676 del 2023; sez. VI, n. 2638 del 2024; sez. III, n. 1691 del 2022).

La ricostruzione del quadro normativo — dalla legge n. 615/1964 ai decreti ministeriali del 1994, 1995 e 1997, fino al decreto dirigenziale regionale n. 161/2021 — evidenzia una consapevole scelta di contingentamento temporale delle liquidazioni. Le finalità sono l’evitare domande tardive rispetto alla chiusura del focolaio, il rispetto delle indicazioni europee sul rimborso e la possibilità di una tempestiva rendicontazione delle spese. Il termine di sessanta giorni è agganciato alla presentazione contestuale dei certificati di abbattimento e della richiesta di indennizzo, in una concatenazione funzionale con il termine di novanta giorni per la liquidazione.

La Corte ritiene che l’opposta lettura profilerebbe una condizione meramente potestativa in favore dell’allevatore, con irrazionale preponderanza dell’interesse privato su quello pubblico. Il contingentamento è proporzionato, anche in ragione della finalità premiale dell’indennizzo. Quanto alla documentazione già in possesso della ASL, la disponibilità dei dati non surroga l’atto di impulso del privato, necessario alla liquidazione.

Infine, sul legittimo affidamento e sulla pretesa prassi amministrativa, il Collegio rileva che la prassi non è comprovata, che la perentorietà è stata ribadita dal decreto regionale n. 161/2021 e che l’affidamento non può legittimare una prassi contraria alla legge (Cons. Stato, sez. V, n. 5898 del 2024). L’appello è quindi respinto, con compensazione delle spese per la novità delle questioni.