Trattative negoziali della p.a. e insussistenza dell’obbligo di provvedere (C.G.A.R.S. n. 289 del 04.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
La proposta contrattuale avanzata da un privato non è un’istanza idonea a far sorgere in capo alla pubblica amministrazione l’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241/1990, quando le parti operano secondo lo schema civilistico della proposta e dell’accettazione. In tal caso l’amministrazione non deve svolgere alcuna valutazione discrezionale di interesse pubblico, ma compie valutazioni di autonomia negoziale di natura privatistica, con la conseguenza che il recesso dalle trattative produce effetti civilistici e non pubblicistici. L’avviso di indagine esplorativa che dichiari espressamente di non costituire offerta al pubblico né promessa di acquisto non impegna l’ente alla conclusione del procedimento. Conseguentemente non opera il dovere di acquisizione d’ufficio dei documenti ex art. 18 della legge n. 241/1990, che presuppone un procedimento amministrativo e non una trattativa negoziale.

Il Fatto

La società appellante, proprietaria di un immobile in Messina, partecipa a un’indagine esplorativa bandita dall’E.R.S.U. per l’acquisto di un fabbricato da destinare a residenza universitaria. La proposta riceve parere favorevole; l’ente presenta richiesta di cofinanziamento ministeriale ai sensi del IV Bando legge n. 338/2000, ottenendo decreto di finanziamento, e nelle more stipula con la società tre contratti di opzione, due dei quali a titolo oneroso.

Rilevata la carenza di documentazione edilizia e urbanistica su uno dei corpi di fabbrica e sull’area interposta tra le particelle, l’ente adotta la delibera con cui dichiara definitivamente cessata ogni trattativa. La società impugna l’atto dinanzi al TAR Sicilia, sede di Catania, che rigetta il ricorso e i motivi aggiunti. Propone quindi appello, dolendosi della qualificazione della propria istanza quale mera richiesta di autotutela e deducendo l’obbligo dell’ente di provvedere.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie l’eccezione preliminare dell’ente e dichiara la carenza di legittimazione passiva dei Ministeri intimati, estranei al rapporto, essendo gli atti riferibili esclusivamente all’E.R.S.U., dotato di propria soggettività.

Nel merito, il primo motivo è infondato. L’appellante qualifica la propria istanza come nuova proposta di acquisto: da tale stessa qualificazione deriva l’impossibilità di configurare l’obbligo di provvedere. La Corte afferma che la pubblica amministrazione non può essere obbligata a esprimersi su una proposta contrattuale proveniente da un terzo; ricevuto l’atto, deve semmai compiere valutazioni di autonomia negoziale di natura civilistica, non discrezionali.

Il secondo motivo non merita accoglimento. Le trattative complesse costituiscono vicenda di natura negoziale, condotta secondo lo schema della proposta e dell’accettazione; il provvedimento impugnato non è atto autoritario, ma atto negoziale paritario, da cui possono scaturire conseguenze privatistiche. L’avviso del 2017 esclude espressamente che l’indagine costituisca offerta al pubblico o promessa di acquisto e che impegni l’ente alla conclusione del procedimento.

Sorti dubbi sulla documentazione, l’ente era libero di non addivenire alla stipula e di considerare cessate le trattative. Non opera il richiamo all’art. 18 della legge n. 241/1990, che riguarda i procedimenti amministrativi e non le trattative negoziali. Quanto alla presunzione di conformità invocata dall’appellante, la Corte richiama la Corte cost. n. 9 del 14 gennaio 2008, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 88, della legge n. 266/2005, trattandosi di sanatoria edilizia straordinaria. L’ente poteva quindi dubitare delle dichiarazioni nell’atto di acquisto e pretendere l’integrazione documentale.

Il Collegio reputa che la documentazione esibita alla data della delibera non fosse completa e che l’integrazione costituisse onere esclusivo della società. L’appello è respinto, con compensazione delle spese in ragione della peculiarità della vicenda.