Uso pubblico della strada di lottizzazione e obbligo di acquisizione comunale (Cons. Stato n. 9026 del 12.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’obbligo del Comune di acquisire le opere di urbanizzazione previste da un piano di lottizzazione presuppone l’accertamento dell’uso pubblico delle aree di sedime, intese come destinate a soddisfare un bisogno della collettività e quindi un interesse pubblico. Compete all’amministrazione la valutazione discrezionale in ordine all’effettiva sussistenza dell’uso pubblico e del conseguente interesse all’acquisizione, sindacabile solo per travisamento di fatto o manifesta illogicità. La servitù pubblica di passaggio su area privata richiede, oltre all’intrinseca idoneità del bene, che l’uso avvenga ad opera di una collettività indeterminata di persone per un pubblico generale interesse; manca l’uso pubblico quando il passaggio è esercitato dai soli proprietari dei fondi o è destinato al servizio di un determinato edificio o complesso di edifici. Il diritto di uso pubblico non sorge per meri fatti concludenti: se il sedime appartiene a un privato, la prova richiede un titolo idoneo, quale un provvedimento amministrativo, una convenzione o un atto negoziale.

Il Fatto

La controversia investe una porzione del complesso di lottizzazione a destinazione turistica, residenziale e alberghiera, disciplinato da una convenzione urbanistica che all’art. 10 prevedeva la costituzione in favore del Comune di una servitù perpetua di uso pubblico sulle aree destinate a strade, piazze, parcheggi e passaggi pedonali. Le urbanizzazioni non sono state prese in carico dall’amministrazione e sono rimaste in gran parte aree private gravate dalla servitù; la gestione è stata assunta nel corso degli anni dagli abitanti del comprensorio, riuniti in consorzio.

Il ricorrente, proprietario di una villetta del comprensorio, ha denunciato l’occupazione della porzione finale di una via e dell’area a parcheggio ad opera di una controinteressata, mediante lo spostamento di una sbarra metallica e l’installazione di un cancello autorizzata dal SUAP comunale. Ha quindi adito il TAR Sardegna, chiedendo l’annullamento del titolo autorizzatorio e l’accertamento e la condanna del Comune al ripristino dell’uso pubblico e all’acquisizione delle aree. Il TAR ha respinto il ricorso per insussistenza dell’uso pubblico. Propone appello l’originario ricorrente; la controinteressata e il Comune ripropongono eccezioni preliminari non esaminate in primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio condivide le conclusioni del TAR sulla giurisdizione amministrativa, avendo la controversia ad oggetto principale l’annullamento del titolo autorizzatorio e le connesse domande di accertamento di obblighi autoritativi in materia di governo del territorio, soggette a giurisdizione esclusiva. Ritiene inoltre di poter prescindere dalle eccezioni di inammissibilità e improcedibilità, essendo l’appello infondato nel merito.

Con il primo motivo l’appellante censura l’inversione dell’ordine logico delle questioni: l’uso pubblico sarebbe il fine e non il presupposto dell’obbligo di acquisizione delle opere di urbanizzazione. La censura non coglie nel segno. L’obbligo del Comune di acquisire le opere presuppone la sussistenza dell’uso pubblico delle aree, quali aree di sedime destinate a soddisfare un bisogno della collettività. Spetta all’amministrazione valutare l’effettiva sussistenza dell’uso pubblico e del conseguente interesse all’acquisizione; nel caso concreto il Comune ha ritenuto, nell’esercizio della propria ampia discrezionalità e in assenza di travisamento di fatto o manifesta illogicità, di non acquisire le aree e i connessi diritti reali.

Il Collegio ribadisce che, perché un’area privata sia sottoposta a servitù pubblica di passaggio, occorre, oltre all’intrinseca idoneità del bene, che l’uso avvenga ad opera di una collettività indeterminata e per un pubblico generale interesse. Non vi è uso pubblico quando il passaggio è esercitato unicamente dai proprietari dei fondi in dipendenza della particolare ubicazione degli stessi, o da chi vi accede per esigenze di privata utilizzazione, oppure rispetto a strade destinate al servizio di un determinato edificio o complesso di edifici, come nel caso di specie (richiamata Cons. St., Sez. V, n. 311 dell’8.1.2021).

La Corte precisa poi che l’esistenza di un diritto di uso pubblico non può sorgere per meri fatti concludenti, ma presuppone un titolo idoneo. Se il sedime non appartiene a un soggetto pubblico ma a un privato, la prova non può discendere da semplici presunzioni o dal mero uso di fatto, ma richiede un atto pubblico o privato, quale un provvedimento amministrativo, una convenzione tra proprietario e amministrazione o un testamento. La qualificazione pubblica di una strada vicinale esige elementi di fatto consistenti, tra cui il passaggio iure servitutis publicae da una collettività qualificata dall’appartenenza a un gruppo territoriale, l’idoneità del bene a soddisfare esigenze generali e un titolo valido.

Le medesime considerazioni travolgono i motivi sulla pretesa violazione di una precedente sentenza del TAR Sardegna, sulla dedotta inerzia del Comune e sulla valutazione delle prove; le considerazioni del consorzio non possono vincolare le scelte discrezionali dell’amministrazione. Quanto all’appello incidentale sulle spese, il Collegio richiama il limite dell’abnormità o della manifesta ingiustizia sindacabile in appello (richiamata Cons. Stato, Sez. II, n. 2481 del 13.03.2024), non ricorrente nella specie, e respinge gli appelli, compensando le spese del grado.