Variante urbanistica e distretto agroalimentare: distinzione di poteri e discrezionalità del piano (Cons. Stato n. 10047 del 13.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’individuazione dei distretti industriali e dei distretti del cibo è riservata dalla legge alle Regioni e alle Province autonome e non ha per scopo né produce come effetto diretto la disciplina dell’uso del territorio, essendo preordinata al sostegno regolamentare, organizzativo e finanziario delle imprese agricole e agroalimentari. Le delibere con cui il Comune, modificando le norme tecniche del piano, ridefinisce le destinazioni d’uso di una zona industriale costituiscono espressione della potestà pianificatoria e non istituiscono alcun distretto. Tale potere è connotato da ampia discrezionalità e non è condizionato dalla pregressa indicazione di destinazioni più favorevoli, essendo priva di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius. La motivazione delle scelte urbanistiche può essere desunta dai documenti di accompagnamento e dalla coerenza complessiva delle scelte, richiedendosi motivazione rafforzata solo nei casi specifici individuati dalla giurisprudenza.

Il Fatto

Il Comune di Buccino ha adottato, con delibera di Giunta n. 60 del 17 maggio 2018, una variante al PUC relativa all’area industriale del territorio, limitando l’insediamento alle sole attività agro-alimentari; la variante è stata poi approvata con delibera consiliare n. 2 del 4 febbraio 2019.

Alcune società proprietarie di opifici già insediati nell’area hanno impugnato davanti al TAR Campania, Sezione staccata di Salerno, sia gli atti di adozione sia quelli di approvazione. Il TAR, con la sentenza n. 402 del 2 aprile 2020, ha dichiarato improcedibile il ricorso contro la delibera di adozione e accolto i motivi aggiunti avverso l’approvazione, ravvisando l’istituzione di un distretto agroalimentare e profili di incompetenza e difetto di presupposti. Il Comune ha proposto appello, articolando sei motivi; una società del settore agroalimentare già insediata ha proposto opposizione di terzo, lamentando la mancata partecipazione al giudizio dei controinteressati.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ritiene innanzitutto infondata l’eccezione di difetto di legittimazione delle società originarie ricorrenti: esse sono proprietarie di compendi industriali la cui riconvertibilità, e dunque commerciabilità, risulta limitata dalla variante.

Nel merito, il Collegio corregge la lettura del primo giudice. Richiamando la propria recente decisione (Cons. Stato Sez. II, 19 settembre 2024 n. 7690), chiarisce che con gli atti impugnati il Comune non ha istituito alcun distretto. L’art. 36 della legge n. 317/1991 definisce i sistemi produttivi locali e i distretti industriali e attribuisce a Regioni e Province autonome la competenza a individuarli; l’art. 13 del d.lgs. n. 228/2001 disciplina i distretti del cibo, anch’essi individuati dalle Regioni. Da tale assetto normativo si evince che l’individuazione dei distretti non è preordinata a disciplinare l’uso del territorio, ma al sostegno delle imprese agricole e agroalimentari, come ricostruito anche da Corte cost., sent. n. 72 del 2019.

Le delibere comunali perseguono invece lo scopo di creare le condizioni perché il distretto venga individuato dalle autorità competenti o possa svilupparsi; per procedimento, obiettivo, forma, contenuto ed effetti esse esprimono la potestà pianificatoria comunale, connotata da ampia discrezionalità ai sensi dell’art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000. Essa non è condizionata dalle precedenti destinazioni più favorevoli (Cons. St., sez. II, sent. n. 3036 del 2024), e la motivazione è sufficiente se desumibile dai documenti di accompagnamento e dalla coerenza delle scelte (Cons. St., sez. III, sent. n. 3786 del 2024), richiedendosi motivazione rafforzata solo nei casi indicati da Cons. St., Ad. Plen., n. 24 del 1999.

La scelta di orientare lo sviluppo economico verso determinate produzioni rientra nella discrezionalità e responsabilità del pianificatore, il cui potere deve essere inteso in termini inclusivi e omnicomprensivi (Cons. St., sez. IV, sent. n. 8091 del 2023). La posizione delle imprese esistenti è salvaguardata, potendo proseguire l’attività, ampliarla e mutare destinazione nel medesimo settore o affine, con limitazione ai soli nuovi insediamenti in settori diversi: il vincolo non risulta sproporzionato né lesivo di un affidamento tutelabile.

Esaminati i motivi riproposti e assorbiti in primo grado — dal regolamento regionale n. 2/2005 alla valutazione di incidenza e di assoggettabilità a VAS, dalla considerazione delle osservazioni ai pareri sul PTCP — il Collegio li ritiene inammissibili per genericità o infondati, non risultando incidenza significativa sul SIC della variante restrittiva, confermata dal parere dell’Ufficio Ambiente VAS del 10 maggio 2018. Quanto all’opposizione di terzo, la società opponente vanta al più una posizione derivata e indiretta e non ha allegato un concreto interesse giuridico: l’opposizione è inammissibile. L’appello è quindi accolto, con riforma della sentenza e rigetto del ricorso di primo grado; le spese del doppio grado sono compensate.