Verifica di anomalia nell’accordo quadro e oneri di sicurezza non parcellizzabili (Cons. Stato n. 10380 del 30.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La verifica di anomalia dell’offerta non può essere incentrata sulla ricerca di singole inesattezze, ma deve accertare se l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile ai fini della corretta esecuzione dell’appalto. L’esclusione è legittima solo ove risulti provata l’inattendibilità complessiva dell’offerta, non la mera sottostima di una voce di costo. Nei contratti ad accordo quadro la congruità degli oneri di sicurezza aziendali non può essere accertata mediante un parametro fisso e predeterminato, quale il coefficiente tratto dal protocollo ITACA, poiché l’assenza di una quantità certa ex ante di prestazioni impone un’analisi flessibile e calibrata sull’equilibrio generale dell’offerta. È pertanto illegittima, per violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, la clausola della lex specialis che ancori l’avvio del subprocedimento a un dato rigido, slegato dalla concreta valutazione dell’offerta.

Il Fatto

Una società, in proprio e quale mandataria di un raggruppamento, impugnava dinanzi al TAR Lazio il provvedimento con cui la stazione appaltante aveva disposto la sua esclusione dal lotto n. 5 di una procedura per l’affidamento di un accordo quadro triennale avente ad oggetto lavori di manutenzione programmata. L’esclusione si fondava sulla relazione finale di anomalia, che aveva ritenuto non congrua l’offerta con riferimento ai soli costi della sicurezza aziendale.

La ricorrente chiedeva l’accertamento del diritto all’aggiudicazione in sede di giurisdizione esclusiva, con eventuale declaratoria di inefficacia del contratto e subentro. Il TAR respingeva il ricorso, ritenendo corretto l’operato della stazione appaltante e legittima la clausola che ancorava l’avvio della verifica a un coefficiente fisso. Avverso la sentenza proponeva appello la società soccombente, resistendo la stazione appaltante.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto il motivo con cui l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che la carenza di giustificazioni investisse l’intera offerta. Dal testo della relazione conclusiva emerge invece che il giudizio di inaffidabilità riguarda esclusivamente la congruità degli oneri aziendali di sicurezza, mentre per le altre voci il gruppo di valutazione si è limitato a prendere atto di quanto rappresentato dal concorrente, senza rilevare criticità.

Tale impostazione contrasta con il principio consolidato secondo cui il procedimento di verifica dell’anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto. Il giudizio è incentrato sulla serietà dell’offerta, desumibile dalle giustificazioni fornite, con la conseguenza che l’esclusione può essere disposta solo se vi sia la prova dell’inattendibilità complessiva dell’offerta (Cons. Stato, V, n. 7077 del 2025).

Una valutazione di inaffidabilità basata solo sulla presunta sottostima dei costi della sicurezza, senza considerare l’intera struttura dell’offerta e le compensazioni possibili, è illegittima e viola i principi di proporzionalità e ragionevolezza. Nel caso concreto, la stazione appaltante e il TAR hanno omesso di considerare che il raggruppamento aveva stimato un utile dell’8% e aveva depositato copiosa documentazione a sostegno della sostenibilità dell’offerta, circostanze pretermesse dalla sentenza.

Quanto alla natura dell’affidamento, il Collegio ritiene che l’accordo quadro renda impossibile la preventiva esatta determinazione di quanto risulti congruo indicare con riferimento agli oneri di sicurezza. L’accordo quadro non obbliga la stazione appaltante a vincolarsi per tutte le prestazioni in astratto possibili, ma impegna la controparte a eseguirle solo su richiesta concreta: ne consegue l’impossibilità di predeterminare ex ante capienti oneri di sicurezza, la cui congruità va rapportata alle prestazioni effettivamente eseguite.

La previsione di un parametro fisso e rigido presuppone un quadro prestazionale ed economico stabile che l’accordo quadro non offre, snaturando la logica del sistema. Il Collegio richiama il principio secondo cui la verifica di anomalia si fonda su stime previsionali, essendo sufficiente che l’offerta si mostri ex ante ragionevole ed attendibile (Cons. Stato, V, n. 1892 del 2025; Cons. Stato, III, n. 9117 del 2022). L’appello è pertanto accolto, con annullamento del provvedimento di esclusione e del giudizio di anomalia, salve le ulteriori determinazioni dell’amministrazione; spese del doppio grado compensate.