Verifica anomalia offerta in accordo quadro tra sindacato giudice e discrezionalità tecnica (Cons. Stato n. 8092 del 20.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel sindacato sulla verifica di anomalia dell’offerta il giudice amministrativo non verifica autonomamente la congruità delle singole voci, ma controlla la logicità, la ragionevolezza e l’adeguatezza dell’istruttoria, dovendo la valutazione di congruità essere globale e sintetica. In una gara per accordo quadro l’alea riguarda la misura effettiva delle prestazioni e non si può pretendere dalla stazione appaltante una predeterminazione rigorosa e immodificabile dei fabbisogni. Il resario AFIDAMP ha valore meramente indicativo e lo scostamento dalle rese medie non è di per sé sintomo di anomalia, ben potendo dipendere dal know-how aziendale. Le censure costruite su previsioni probabilistiche personali e indimostrate sono inammissibili, anche perché l’offerta va valutata nel suo complesso e non in modo parcellizzato.

Il Fatto

La società appellante, terza classificata in un accordo quadro indetto da Consip ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. a), d.lgs. n. 36/2023 per i servizi di pulizia e sanificazione degli enti del Servizio Sanitario Nazionale, impugnava l’aggiudicazione del lotto relativo agli immobili della Regione Umbria in favore della prima e della seconda graduata. Le censure investivano il giudizio di congruità formulato all’esito del sub-procedimento di anomalia: sottostima delle attività remunerate a canone, impiego di rese aziendali ritenute abnormi rispetto al resario AFIDAMP, sottostima dei costi della manodopera, omessa stima del costo relativo a 22 voci dell’allegato 8-bis.

Con motivi aggiunti la ricorrente contestava anche i punteggi attribuiti all’offerta tecnica, per l’uso dichiarato di strumenti di intelligenza artificiale, e la figura indicata quale gestore del servizio, asseritamente sotto-inquadrata. Il TAR Lazio respingeva il ricorso. La società proponeva appello riproponendo i motivi già respinti in primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dal consolidato indirizzo secondo cui il giudice può sindacare le valutazioni di anomalia solo sotto il profilo della logicità, della ragionevolezza e dell’adeguatezza dell’istruttoria, senza sostituirsi alla pubblica amministrazione. La verifica non ricerca singole inesattezze dell’offerta economica, ma accerta se l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile per la corretta esecuzione dell’appalto; la valutazione di congruità è pertanto globale e sintetica.

La Corte valorizza la natura dell’istituto: nell’accordo quadro i contraenti definiscono i termini generali dello scambio e solo i contratti attuativi determinano le prestazioni effettive. Il concorrente conosce la misura massima, non quella esatta, degli ordinativi futuri. L’alea investe soprattutto la durata effettiva degli appalti a valle, con la conseguenza che non è esigibile una predeterminazione rigorosa dei fabbisogni e delle stime.

Da qui il rigetto del primo ordine di censure. La lex specialis non prevedeva alcuna gerarchia tra attività di base e attività a richiesta, né correlazione tra pesi economici e quantità stimate dei servizi: l’assunto dell’appellante era quindi solo presunto e il motivo inammissibile perché ipotetico e generico. Quanto alle rese, il resario AFIDAMP non costituisce parametro oggettivo e assoluto, non essendo richiamato in via vincolante dal disciplinare; lo scostamento è riconducibile al know-how aziendale, come già affermato da Cons. Stato, Sezione III, n. 4850/2020.

La Corte rileva anche un profilo di abuso del processo: la stessa appellante si era discostata dal resario incrementando alcuni valori del 15,5% e aveva indicato un costo della manodopera inferiore a quello ritenuto congruo nel proprio gravame, violando il principio nemo potest venire contra factum proprium. Sulla mancata indicazione delle 22 voci, si osserva che l’omessa quantificazione non incide sull’equilibrio complessivo della commessa, essendo le attività già incluse tra quelle di base e avendo l’aggiudicataria dato conto dei margini di risparmio.

Quanto al gestore del servizio, l’art. 4 del capitolato tecnico esige competenze, esperienza e potere decisionale senza imporre alcun vincolo di qualifica o inquadramento; il relativo costo rientra tra i costi della struttura di governo e coordinamento, non tra i costi della manodopera. Sulle intelligenza artificiale, la doglianza sottintende una non consentita sostituzione del convincimento dell’appellante rispetto al potere tecnico-discrezionale della commissione, e il rilievo che su taluni criteri il punteggio dell’appellante è stato superiore smentisce per tabulas il fondamento logico delle censure. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.