Appalto accordo quadro: monte ore non imposto dalla lex specialis (Cons. Stato n. 8093 del 20.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nelle gare per l’affidamento di un accordo quadro di servizi di pulizia e sanificazione, la stazione appaltante può non imporre nella lex specialis alcun monte ore minimo e può lasciare agli offerenti la libera determinazione delle rese, in funzione del know how aziendale. In tal caso il monte ore e le rese rilevano non nella fase di presentazione dell’offerta, ma solo nella determinazione del costo della manodopera da indicare nel conto economico di commessa, nell’ambito del subprocedimento di verifica di anomalia. Il concorrente che non abbia impugnato il Capitolato sotto tali profili non può censurare l’offerta delle prime classificate per insufficiente indicazione delle ore. È inoltre inammissibile, per abuso del processo e violazione della buona fede, la censura proposta da chi si sia a sua volta discostato dai valori limite invocati. Il sindacato giurisdizionale sulla valutazione tecnica di congruità resta infine limitato ai profili di macroscopica illogicità, incongruenza o travisamento dei fatti.

Il Fatto

La società appellante, quinta graduata nella gara indetta per l’affidamento di un accordo quadro avente ad oggetto i servizi di pulizia e sanificazione per gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, ha impugnato davanti al TAR Lazio l’aggiudicazione del lotto relativo alla Sicilia, disposta in favore dei primi quattro classificati ai sensi dell’art. 23 del Capitolato d’oneri. Le censure riguardavano la congruità delle offerte delle prime due classificate, che avrebbero indicato un numero di ore insufficiente a eseguire le prestazioni, sopravvalutando la resa produttiva del singolo operatore.

Il primo giudice ha dichiarato il ricorso inammissibile e, comunque, infondato nel merito. Ha rilevato che la legge di gara non imponeva alcun monte orario minimo, che il costo della manodopera delle aggiudicatarie risultava superiore a quello stimato dalla stazione appaltante e che la ricorrente si era a sua volta discostata dai valori limite utilizzati per la verifica della resa. La società ha proposto appello, riproponendo le censure e contestando l’applicazione del principio del venire contra factum proprium.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello. Muove dalla natura dell’accordo quadro, il cui valore è frutto di una stima non vincolante né per le amministrazioni né per la centrale di committenza. Da ciò la Corte deduce che la stazione appaltante non ha indicato nella lex specialis alcun monte orario minimo, richiedendo invece l’offerta economica mediante ribassi percentuali e l’indicazione dei propri costi della manodopera rispetto alla stima effettuata ai sensi dell’art. 41, comma 14, D.lgs. 36/2023.

Il monte ore è stato considerato dalla stazione appaltante solo per la verifica del costo della manodopera, nel subprocedimento di anomalia disciplinato dall’art. 21 del Capitolato d’oneri, secondo lo schema di conto economico di commessa dell’Allegato 8 bis. Ne deriva l’intrinseca irrazionalità della censura sull’insufficiente indicazione delle ore, poiché le offerenti non erano tenute a indicare alcun monte orario minimo già in offerta.

Quanto alle rese, l’Allegato 8 le definisce come il tempo impiegato da un addetto per svolgere una specifica attività su una quantità unitaria, suggerendo di indicare la fonte del dato. La legge di gara non ha imposto una particolare fonte né ha vincolato gli offerenti a determinati parametri, lasciandoli liberi di determinarle in base al know how aziendale. Le prime due classificate hanno peraltro indicato un costo della manodopera superiore a quello della stazione appaltante, con giustificazioni condivise dalla Commissione. Il ricorso di primo grado era pertanto inammissibile, per mancata impugnazione del Capitolato nella parte relativa al monte orario e alle modalità di stima del costo della manodopera.

Corretta è anche la declaratoria di inammissibilità fondata sul divieto di abuso del processo. La Corte richiama il principio secondo cui, ai sensi dell’art. 2 Cost. e dell’art. 1175 c.c., il divieto di abuso del diritto permea le condotte sostanziali e i comportamenti processuali, con la conseguenza che è inammissibile la deduzione di un motivo che dimostrerebbe l’illegittimità della situazione soggettiva vantata dal ricorrente (Cons. Stato, Sez. III, n. 10362 del 2024).

Nel merito, le doglianze sono comunque infondate. Il primo giudice ha valorizzato l’uso di tecniche innovative e macchinari idonei ad aumentare le rese, elementi logicamente considerati nella valutazione tecnico-discrezionale di congruità complessiva. L’appellante non ha opposto concreti elementi di riscontro e non ha incrinato tale giudizio sotto il profilo della macroscopica illogicità o del travisamento, che segnano il limite del sindacato giurisdizionale (Cons. Stato, Sez. V, n. 2879 del 2019; Sez. III, n. 4025 del 2019). Le spese del grado sono compensate.