Natura espropriativa dei vincoli a verde pubblico e viabilità e zona bianca (C.G.A.R.S. n. 259 del 16.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le destinazioni urbanistiche di verde pubblico e di viabilità che non siano realizzabili in libero regime di economia di mercato non esprimono una mera potestà conformativa, ma integrano vincoli espropriativi. Decorso inutilmente il termine di efficacia senza espropriazione, tali vincoli decadono e l’area non riacquista la pregressa destinazione urbanistica: essa si configura come zona bianca. Il diniego di permesso di costruire fondato sulla perdurante vigenza di siffatti vincoli è illegittimo. Il preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, esige corrispondenza sostanziale tra ragioni preannunciate e motivazione finale.

Il Fatto

La ricorrente, proprietaria di un fondo nel Comune di Catania concesso in comodato al convivente, presentava istanza di permesso di costruire per un chiosco con area a parcheggio, a supporto di un’autorimessa all’aperto già segnalata. Nel corso del procedimento l’amministrazione richiedeva plurime integrazioni e indiceva la conferenza di servizi. La Direzione Urbanistica rilevava che l’area era tipizzata come sede stradale e verde a corredo, nell’ambito della variante del piano parcheggi relativa al parcheggio scambiatore.

Comunicato il preavviso di diniego, l’interessata deduceva la natura espropriativa dei vincoli e la loro decadenza. Una successiva nota dell’ufficio prospettava la possibilità di rimodulare il progetto su altra porzione dell’area. La parte presentava allora una nuova planimetria con rilocalizzazione del chiosco. All’esito di una seconda conferenza di servizi il parere restava contrario e il Comune rigettava l’istanza. Il TAR Sicilia respingeva il ricorso, ritenendo conformativi i vincoli. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta il nodo pregiudiziale della qualificazione dei vincoli. La sentenza appellata muove dall’assunto che verde pubblico e sede viaria siano espressione della ordinaria potestà conformativa. Tale lettura recepisce in modo abbreviato la sentenza della Corte costituzionale n. 179 del 1999, che ha invece escluso dallo schema ablatorio solo le destinazioni realizzabili in libero regime di economia di mercato. Il discrimine non è la materiale realizzabilità privata dell’opera, ma la sua effettiva collocabilità in un circuito economico di domanda e offerta.

Il C.G.A.R.S. richiama la propria giurisprudenza: la sentenza n. 212 del 2012, secondo cui l’ente che destini un’area a uso pubblico generale deve procurarne l’espropriazione; la sentenza n. 344 del 2015, che sposta l’accento sul destino finale dell’opera; le decisioni n. 13 del 2018 e n. 329 del 2019, che escludono la soluzione basata sulla mera persistenza grafica delle destinazioni; la sentenza n. 383 del 2022, che estende alla viabilità il carattere espropriativo riconosciuto al verde pubblico.

Nel caso concreto parcheggio scambiatore, verde pubblico e sede viaria non sono figure eterogenee, ma accomunate dalla medesima attitudine a piegare il bene a funzione pubblicistica, sottraendolo alla destinazione economica. Quanto al parcheggio, la natura espropriativa emerge già dalla delibera consiliare che ne prevedeva la realizzazione mediante espropriazione.

Una volta chiarita tale natura, la decadenza non produce il riespandersi delle pregresse destinazioni. Il Consiglio di Stato, Sez. IV n. 3948 del 2021, e questo Consiglio con le sentenze n. 50 del 2024 e n. 870 del 2024, hanno affermato che l’area si configura come zona bianca. Cade pertanto il pilastro logico della decisione di primo grado.

Fondato è anche il terzo motivo. Il preavviso del 14 settembre 2020 era ancorato alla interferenza con sede stradale e verde a corredo; il diniego finale ha poi valorizzato un quadro ostativo più ampio, esteso al verde pubblico e al parcheggio. L’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 esige continuità sostanziale tra ragioni preannunciate e determinazione conclusiva: il contraddittorio, altrimenti, degrada a simulacro formale. Il secondo motivo, sulla formazione del silenzio-assenso, resta assorbito; il quarto, sull’affidamento procedimentale, è accolto nei limiti della contraddittorietà dell’azione amministrativa. L’appello è accolto, il diniego annullato, le spese compensate per il travaglio interpretativo della materia.