Payback dispositivi medici: attività regionale vincolata e giurisdizione ordinaria (TAR Lazio n. 7489 del 24.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia relativa ai provvedimenti regionali con cui le singole regioni, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, approvano l’elenco delle aziende fornitrici di dispositivi medici soggette al ripiano per gli anni 2015-2018 e determinano gli importi dovuti appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. L’attività regionale è interamente vincolata, priva di qualsiasi margine di discrezionalità anche tecnica, limitandosi a recepire la certificazione ministeriale del superamento del tetto di spesa e la quantificazione del fatturato delle imprese secondo criteri legali. Si instaura, pertanto, un rapporto obbligatorio tra l’amministrazione e l’azienda fornitrice, tutelabile come diritto soggettivo patrimoniale dinanzi al giudice ordinario. Restano invece devolute al giudice amministrativo le censure avverso i presupposti atti ministeriali di certificazione dello sforamento del tetto, che risultano infondate alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

Il Fatto

La società ricorrente, fornitrice di dispositivi medici al Servizio sanitario nazionale, ha impugnato la determinazione con cui la Regione Abruzzo ha approvato l’elenco delle aziende soggette al ripiano per il superamento del tetto di spesa relativo agli anni 2015-2018, nonché i presupposti decreti ministeriali del 6 luglio 2022 e del 6 ottobre 2022 che hanno certificato lo sforamento e adottato le linee guida per il recupero. La ricorrente ha dedotto l’illegittimità del meccanismo del c.d. payback, la sua natura retroattiva e la lesione dell’affidamento e dei principi eurounitari, chiedendo la rimessione alla Corte di giustizia e alla Corte costituzionale. Ha inoltre impugnato con motivi aggiunti gli atti di altre regioni, tra cui la rideterminazione operata dall’Emilia Romagna a seguito della sentenza Corte cost. n. 139 del 2024 sulla riduzione al 48% delle quote.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto l’istanza di rinvio presentata dalla ricorrente, rilevando che la questione di legittimità costituzionale rimessa dal Consiglio di Stato riguarda il fondo per il governo dei dispositivi medici, istituito dall’art. 15, comma 2, lett. h), legge n. 53/2021, e non la vicenda oggetto del giudizio, sulla quale la Corte costituzionale si è già pronunciata.

Nel merito, la domanda di annullamento dei decreti ministeriali è stata respinta. Il Collegio ha richiamato la ricostruzione del quadro normativo del c.d. payback: il tetto di spesa del 4,4% era già noto alle imprese sin dal 2015, come pure le percentuali di ripiano a loro carico, determinate ex lege tra il 40% e il 50%. La fissazione successiva del tetto regionale nella stessa misura di quello nazionale non ha introdotto elementi di retroattività o di imprevedibilità. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 140 del 2024, ha già escluso la violazione degli artt. 23, 41 e 117 Cost., qualificando il contributo come misura ragionevole e proporzionata, rispettosa della riserva di legge e del legittimo affidamento.

Quanto ai provvedimenti regionali di ripiano, il Collegio ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’attività delle regioni, ai sensi dell’art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. n. 78/2015, si riduce a una verifica tecnico-contabile del fatturato, alla compilazione dell’elenco delle aziende e al calcolo matematico delle quote secondo percentuali fissate dalla legge. Tale attività non implica alcuna spendita di potere autoritativo, essendo interamente vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità. Si instaura così un rapporto paritario tra amministrazione e impresa, radicato a valle del potere e involgente un diritto soggettivo a contenuto patrimoniale

Il Collegio ha applicato la consolidata giurisprudenza della Cassazione secondo cui appartiene al giudice ordinario la controversia in cui la pubblica amministrazione eserciti un’attività vincolata, senza poteri discrezionali. La natura formale di “provvedimento” attribuita all’atto regionale dalla legge non ne muta la sostanza, trattandosi di un accertamento tecnico del quantum debeatur. La stessa conclusione vale per le rideterminazioni post-Consulta, che si limitano a un’operazione matematica di applicazione del 48%.

La sentenza ha quindi rigettato il ricorso in parte e lo ha dichiarato inammissibile nella restante parte per difetto di giurisdizione, con possibilità di riassunzione dinanzi al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato e compensazione delle spese.