Vincolo paesaggistico di area vasta: motivazione rigorosa e proporzionalità (Cons. Stato n. 9302 del 19.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
La dichiarazione di notevole interesse pubblico di un’area vasta ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c) e d), del d.lgs. n. 42/2004 esige una motivazione rigorosa e specifica sulle ragioni per cui il singolo compendio incluso appartenga all’unicum oggetto di tutela. L’amministrazione non può dare per presupposto ciò che deve invece dimostrare, ossia l’appartenenza dei terreni al complesso unitario che ne giustifica l’assoggettamento a prescindere dalle caratteristiche che essi di per sé presentano. Quanto più ampia è la discrezionalità che connota il vincolo paesaggistico, tanto più esteso è l’onere motivazionale, che investe anche il bilanciamento degli interessi e la ponderazione del sacrificio imposto al destinatario. Il vizio di motivazione e quello di difetto di proporzionalità sono autonomi e concorrenti: il giudice amministrativo non sostituisce la propria valutazione a quella dell’ente preposto, ma sindaca la sufficienza dell’istruttoria e della giustificazione.

Il Fatto

Il Ministero per i beni e le attività culturali ha impugnato davanti al Consiglio di Stato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto il ricorso dell’Università degli studi della Tuscia avverso il decreto di dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area denominata “Dal Bullicame e Riello alle Masse di San Sisto”. Il provvedimento, adottato ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c) e d), del d.lgs. n. 42/2004, includeva nel perimetro del vincolo anche le zone di proprietà dell’ateneo, sulle quali sorgono l’orto botanico e l’azienda agraria didattico-sperimentale.

L’Università aveva dedotto l’erroneità del presupposto, la carenza di istruttoria e il difetto di motivazione, lamentando che il vincolo avrebbe compromesso le attività istituzionali di didattica e ricerca. Il TAR aveva annullato il decreto per difetto di motivazione e per sproporzione, ritenendo non adeguatamente ponderato l’interesse pubblico perseguito dall’ateneo. Il Ministero ha appellato, sostenendo in particolare che il giudice di prime cure si fosse sostituito alle valutazioni di merito della Soprintendenza.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello e conferma la sentenza. La censura di eccesso di potere giurisdizionale è infondata: il TAR si è limitato a rilevare che la relazione illustrativa non offriva adeguato supporto motivazionale alla qualificazione dell’area come bellezza naturale d’insieme, senza invadere la sfera di competenza amministrativa. L’appellante, dal canto suo, si è limitato a riportare passi della relazione istruttoria, senza smentire i rilievi del primo giudice.

La sentenza condivisibilmente osserva che la relazione si sofferma sulla notorietà della sorgente del Bullicame, sull’interesse delle presenze collocate in adiacenza e sul valore archeologico della necropoli etrusca, ma non evidenzia alcun aspetto di particolare interesse riferito ai siti ricadenti nella proprietà dell’azienda sperimentale; all’orto botanico sono dedicate poche righe. Nel procedimento di esame delle osservazioni, l’amministrazione ha difeso il vincolo con una motivazione generica e tautologica, che dà per presupposto ciò che dovrebbe dimostrare.

Il Collegio richiama il proprio orientamento (Cons. Stato, sez. VI, n. 2309/2018) sull’onere motivazionale in senso molto rigoroso per il vincolo di area vasta. Un vincolo di tale estensione può ritenersi legittimo solo ove risulti necessario a non infrangere il rapporto delle singole parti con l’insieme: la rispondenza a tale condizione non è però argomentata, essendo solo genericamente affermato che lo stralcio comporterebbe una destrutturazione dell’area. La presenza di vincoli su altre aree non dimostra, omesso ogni passaggio intermedio, l’esigenza di includere nel perimetro un’area distante anche trenta ettari.

Quanto alla proporzionalità, la Corte richiama il principio per cui, partendo dalla lata discrezionalità dell’amministrazione (Cons. Stato, sez. VI, n. 914/2016), quanto più ampia è la discrezionalità tanto più esteso è l’onere motivazionale sul bilanciamento degli interessi. Le pronunce sui vincoli dell’agro romano (Cons. Stato, sez. VI, n. 7004 e 7005/2011) riguardavano un paesaggio storicizzato da salvaguardare dalla speculazione edilizia; qui invece il vincolo rischia di far perdere all’area le qualità di paesaggio agrario di rilevante valore, data la minaccia dell’abbandono delle coltivazioni, rischio contemplato nella stessa relazione. Manca dunque la ponderazione e l’esposizione delle ragioni di preminenza dell’interesse paesaggistico sull’interesse pubblico dell’Università. Resta salva la facoltà dell’amministrazione di rideterminarsi. Spese compensate.