Monte ore contrattuale e immodificabilità dell’offerta negli appalti di pulizia (Cons. Stato n. 9299 del 19.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nelle gare per servizi di pulizia il monte ore fissato dalla lex specialis costituisce il monte ore contrattuale, cioè la quantità minima di prestazioni che l’appaltatore si obbliga a erogare in favore della stazione appaltante, e non una mera indicazione organizzativa rimessa alla libera modulazione dell’offerente. Il monte ore teorico attiene al diverso rapporto tra datore di lavoro e lavoratore e alle sostituzioni per ferie, assenze e malattie; le ore mediamente lavorate rilevano solo ai fini della congruità del costo della manodopera secondo le tabelle ministeriali. Ne consegue che l’offerente il quale, in sede di offerta economica, indichi un numero di ore effettive inferiore a quello richiesto dagli atti di gara modifica la propria offerta e viola una prescrizione minima del capitolato, con conseguente esclusione dalla procedura. La stazione appaltante non può rimettere all’autonomia imprenditoriale l’individuazione delle ore da assicurare, perché ciò disancora il sinallagma contrattuale da un parametro obiettivo.

Il Fatto

Una società ha impugnato davanti al TAR Lazio l’aggiudicazione a un consorzio di una procedura aperta indetta da Anas s.p.a. per il servizio di pulizia, igiene ambientale, sanificazione e manutenzione delle aree verdi, del valore di oltre tre milioni di euro. Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, compensando le spese.

La ricorrente ha appellato lamentando che il consorzio aggiudicatario avesse indicato nell’offerta tecnica un monte ore superiore al minimo di capitolato, per poi ridurlo in sede economica. Il consorzio ha proposto appello incidentale sulla ritenuta tardività dei motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello incidentale: i motivi aggiunti presuppongono la conoscenza dell’offerta tecnica, avvenuta solo in data successiva, sicché il ricorso notificato a breve distanza è tempestivo.

Nel merito, il Consiglio di Stato richiama la distinzione, già operata dalla Sez. V n. 10272 del 2022 e dalla Sez. V n. 1509 del 2024, tra monte ore contrattuale, monte ore teorico e ore mediamente lavorate. Il primo esprime l’obbligazione principale dell’appaltatore verso la stazione appaltante; il secondo riguarda il rapporto di impiego; le terze attengono alla congruità del costo del lavoro.

La Corte esamina gli atti di gara: l’art. 5.1.1. del capitolato speciale fissava in 40.224 ore annue il totale delle lavorazioni per il servizio di pulizia; la stazione appaltante, in sede di chiarimenti, aveva confermato l’obbligatorietà del monte ore; l’art. 5.1.5. imponeva la sostituzione immediata del personale assente. Tali previsioni dimostrano che le ore indicate costituivano il monte ore contrattuale, non un dato teorico.

Il fatto che nell’offerta tecnica il consorzio avesse indicato un monte superiore non basta a renderla conforme: in sede di giustificazioni e in giudizio lo stesso aggiudicatario ha riconosciuto che le ore indicate erano teoriche, comprensive delle sostituzioni, mentre quelle effettive assicurate erano inferiori al minimo. La tesi del monte ore “indicativo” non trova riscontro negli atti ed è smentita dai chiarimenti; accoglierla rimetterebbe all’organizzazione d’impresa l’individuazione delle prestazioni non opzionali, in contrasto con il sinallagma contrattuale e con il sistema di valutazione dell’offerta economica per ribasso percentuale.

L’appello principale è dunque fondato: l’offerta economica contiene un numero di ore inferiore al monte contrattuale richiesto, con violazione della lex specialis e modifica dell’offerta. La sentenza è riformata, l’aggiudicazione annullata e, non sussistendo ragioni ostative, è disposto il subentro dell’appellante previa verifica dei requisiti.