Vincolo di destinazione a parcheggio pubblico: natura espropriativa e non conformativa (C.G.A.R.S. n. 682 del 01.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il vincolo urbanistico che destina un’area a parcheggio pubblico ha natura espropriativa, e non conformativa, ogni qualvolta la destinazione imposta dal P.R.G. non consenta ai proprietari di utilizzare il fondo in regime di libero mercato, perché l’opera è preordinata alla fruizione pubblica e non è alienabile senza preventiva convenzione con l’ente. Il criterio distintivo va individuato nel contenuto minimo essenziale del diritto dominicale, da parametrare alla luce delle sollecitazioni sovranazionali e della giurisprudenza costituzionale in tema di indennizzo. Se l’amministrazione vuole destinare un’area a uso pubblico deve procurarne l’espropriazione, non potendo comprimere il godimento oltre quel contenuto minimo. Il vincolo sostanzialmente espropriativo è soggetto a decadenza e la sua scadenza impone all’ente di riesaminare l’istanza di riqualificazione urbanistica.

Il Fatto

Gli appellanti chiedevano al T.A.R. per la Sicilia l’annullamento della nota con cui il Comune di Palermo aveva rigettato la loro istanza di riqualificazione urbanistica di un terreno di proprietà. L’ente sosteneva che sul fondo gravasse un vincolo conformativo, e non espropriativo, con la conseguenza che non si sarebbe potuta invocare alcuna decadenza.

Il T.A.R., con la sentenza n. 1712/2022, rigettava il ricorso e condannava i ricorrenti alle spese, richiamando pronunce del Consiglio di Stato secondo cui la destinazione a parcheggio non implicherebbe automaticamente l’ablazione del suolo, essendo prevista la possibilità di realizzazione anche da parte dei privati. Gli appellanti hanno impugnato la decisione, reiterando i motivi di prime cure e contestando la qualificazione del vincolo. Nessuna delle parti intimate si costituiva in appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto riaffermato l’onere di specifica censura imposto dall’art. 101, comma 1, cod. proc. amm., che ha a oggetto la motivazione della sentenza appellata e non il provvedimento di primo grado. Poiché tuttavia l’appello aveva reiterato tutti i motivi introduttivi, è riemerso l’intero thema decidendum e il giudice ha ritenuto di esaminare direttamente le originarie doglianze, secondo la logica dell’Adunanza plenaria n. 5 del 2015. Ha quindi richiamato il principio dell’effetto sostitutivo dell’appello, che consente al giudice di secondo grado di decidere nel merito la domanda non esaminata in primo grado, purché ritualmente riproposta ai sensi dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm., come chiarito dall’Adunanza plenaria n. 10 del 2018.

Nel merito, la questione centrale riguardava la natura del vincolo di destinazione a parcheggio impresso dal P.R.G. Il T.A.R. aveva qualificato il vincolo come conformativo, richiamando le pronunce del Consiglio di Stato sez. IV n. 4748 del 2017 e n. 1196 del 2017. Gli appellanti sostenevano invece la natura espropriativa, per i limiti imposti alla piena utilizzabilità del fondo.

Il C.G.A.R.S. ha accolto l’appello, ribadendo il criterio già espresso dalla sez. giur. n. 168 del 2021: il vincolo è conformativo solo quando l’attività consentita ai proprietari possa essere realizzata in regime di libero mercato. Il vincolo è invece espropriativo tutte le volte in cui la destinazione dell’area permetta la realizzazione di opere destinate esclusivamente alla fruizione pubblica, come i parcheggi pubblici, le strade e le attrezzature scolastiche. Il Collegio ha richiamato la linea inaugurata dalla pronuncia n. 1113/2008 e proseguita dalle sentenze nn. 964/2010, 95/2011, 212/2012, 610/2015, 228/2016 e 329/2019, che valorizza il contenuto minimo essenziale del diritto dominicale, in raccordo con la giurisprudenza EDU e con le Corte cost. nn. 348 e 349 del 2007 in tema di indennizzo a valori di mercato.

Applicando tali principi, il Collegio ha rilevato che il P.R.G. imponeva la destinazione a parcheggio pubblico, anche in ragione della dichiarata carenza di detto servizio rispetto al fabbisogno minimo di cui al D.M. n. 1444/1968. L’art. 29 delle N.T.A. è stato ritenuto non pertinente, perché disciplina l’utilizzazione provvisoria di aree gravate da vincoli preordinati all’esproprio e non la destinazione definitiva a parcheggio. L’art. 19, comma 3, delle N.T.A., che ammette la realizzazione di servizi pubblici da parte di privati previa convenzione, limita il mercato ed esclude l’utilizzabilità del fondo in regime di libero mercato. Ne deriva la natura sostanzialmente espropriativa del vincolo e il diritto degli appellanti alla riqualificazione urbanistica.

Il Collegio ha inoltre desunto argomenti di prova dal contegno omissivo del Comune, che non ha ottemperato all’ordinanza istruttoria n. 461/2024, applicando gli art. 2697 cod. civ. e art. 64, comma 4, cod. proc. amm., in analogia con l’art. 116, comma 2, cod. proc. civ.. Ha quindi riformato la sentenza, annullato gli atti impugnati e precisato, ai sensi dell’art. 34, comma 1, lett. e), cod. proc. amm., l’effetto conformativo consistente nel riesame dell’istanza di riqualificazione. Le spese del doppio grado sono state poste a carico del Comune, con liquidazione complessiva di € 4.000,00 oltre accessori.