Zone bianche ICI, edificabilità di fatto e disapplicazione delle delibere comunali (Cass. civ. Sez. V n. 26942 del 15.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di ICI, nelle aree divenute zone bianche per decadenza del vincolo preordinato all’esproprio, l’edificabilità di diritto non si identifica con quella di fatto. La previsione di un indice ridotto, pari a quello delle zone agricole, non rende di per sé fabbricabile il terreno ai fini impositivi, ma non esclude che la base imponibile sia determinata sul valore venale dell’area, desunto dalla sua concreta utilizzabilità economica. Il giudice tributario può disapplicare la delibera comunale che fissi i valori delle aree, ove la ritenga illegittima e rilevante per la decisione, senza necessità di un autonomo annullamento. La contestazione dei criteri estimativi si risolve sul piano del fatto e non è sindacabile in cassazione.

Il Fatto

Il Comune ha notificato alla società contribuente un avviso di accertamento per l’anno d’imposta 2011, contestando l’omesso versamento dell’ICI e qualificando come edificabili i terreni della contribuente, con base imponibile determinata sul valore venale di euro 75,00 al metro quadrato.

La contribuente ha impugnato l’atto davanti alla Commissione Tributaria Provinciale di Roma, sostenendo la natura agricola o comunque non edificabile delle aree, inserite in zona M1 con edificabilità subordinata a un piano particolareggiato mai adottato, e censurando la stima comunale. Il primo giudice ha accolto parzialmente il ricorso, rideterminando la base imponibile sul valore di euro 15,00 al metro quadrato accertato dall’Agenzia del Territorio. La Commissione Tributaria Regionale del Lazio ha confermato la decisione, respingendo l’appello del Comune e quello incidentale della società. Entrambe le parti hanno proposto ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

Il ricorso principale denuncia la nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione sull’appello incidentale, sostenendo che il giudice di secondo grado non abbia esaminato i motivi ivi dedotti e abbia aderito acriticamente alla decisione di primo grado. La Corte ritiene la censura infondata, perché la motivazione impugnata, pur nella sua sinteticità, espone un percorso argomentativo coerente e verificabile.

Il Collegio ricostruisce la distinzione tra edificabilità di diritto ed edificabilità di fatto. La sentenza di gravame equipara le zone bianche a quelle agricole quanto all’indice dello 0,03, ma correla la stima di mercato alla concreta utilizzabilità economica delle aree, unico parametro rilevante per le zone bianche. Il valore di euro 15,00 al metro quadrato risulta così attribuito in ragione del valore dell’edificabilità di fatto.

La soluzione si allinea alla giurisprudenza di legittimità richiamata: dopo l’interpretazione autentica recata dall’art. 11-quaterdecies, comma 16, del d.l. n. 203 del 2005 e dall’art. 36, comma 2, del d.l. n. 223 del 2006, l’edificabilità si desume dalla qualificazione data dal piano regolatore generale, indipendentemente dall’approvazione regionale e dagli strumenti attuativi. La decadenza del vincolo espropriativo non comporta inedificabilità totale, ma l’applicazione della disciplina delle zone bianche, con un limitato indice provvisorio (in tal senso Cass. n. 21080 del 07/08/2019 e Cass. n. 12268 del 14/06/2016). Nelle aree prive di pianificazione la stima deve corrispondere all’effettivo valore di mercato, secondo indici obiettivi (Cass. n. 10502 del 15/04/2019).

Quanto ai giudicati esterni prodotti in memoria, la Corte rileva che essi accertano la destinazione agricola delle aree, ma non offrono una quantificazione diversa da quella del presente procedimento, né incidono sulla qualificazione giuridica in termini di zona bianca. L’eccezione di giudicato esterno è pertanto respinta.

Il ricorso incidentale del Comune censura, invece, la disapplicazione della delibera comunale sui valori delle aree. La Corte ritiene il motivo infondato: rientra nel potere del giudice tributario disapplicare gli atti amministrativi generali e regolamentari illegittimi e rilevanti per la controversia, in forza dell’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 546/1992 e dell’art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. Il giudice esclude gli effetti dell’atto nel giudizio pendente senza annullarlo. Ogni ulteriore censura attiene alla valutazione estimativa, non sindacabile in sede di legittimità. Entrambi i ricorsi sono rigettati, con compensazione delle spese.