Farmacia dei servizi e ambulatori: prestazioni non equiparabili (TAR Lombardia n. 4247 del 23.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le prestazioni e i servizi erogati dalle farmacie territoriali nell’ambito della c.d. farmacia dei servizi, in forza dell’art. 11 della legge n. 69/2009 e del D.lgs. n. 153/2009, non sono equiparabili alle attività sanitarie proprie delle strutture ambulatoriali autorizzate e accreditate di cui agli artt. 6-bis e 8-bis del D.lgs. n. 502/1992. Le prime integrano servizi a forte valenza socio-sanitaria; le seconde costituiscono vere e proprie attività sanitarie. Da tale differenza strutturale e funzionale discende la legittimità del diverso regime autorizzatorio e della differenziazione tariffaria, nonché l’insussistenza di un’obbligazione regionale di coinvolgere le organizzazioni della specialistica ambulatoriale nella fase di attuazione della sperimentazione.

Il Fatto

Una associazione nazionale di categoria, una unione di ambulatori e policlinici privati e talune strutture sanitarie private operanti in regime di accreditamento con il Servizio sanitario nazionale e regionale hanno impugnato la deliberazione con cui la Regione Lombardia ha dettato le linee di indirizzo per la sperimentazione dei nuovi servizi nella c.d. farmacia di comunità, approvando il documento di dettaglio delle azioni pianificate per il 2024.

I ricorrenti hanno dedotto che la delibera consentirebbe alle farmacie di assumere, di fatto, le caratteristiche dell’ambulatorio medico senza soggiacere alle autorizzazioni e ai controlli previsti dal D.lgs. n. 502/1992, con disparità di trattamento concorrenziale e remunerazione più favorevole. Hanno inoltre censurato il difetto di motivazione e di istruttoria, per il mancato coinvolgimento delle organizzazioni della specialistica ambulatoriale. La Regione e le associazioni dei titolari di farmacia hanno resistito, eccependo plurimi profili di inammissibilità e l’infondatezza nel merito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha ritenuto di prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari, respingendo il ricorso nel merito in applicazione del principio della ragione più liquida, corollario dell’economia processuale, richiamando Cons. Stato, Ad. pl., n. 5 del 2015, Cass., Sez. un., n. 26242 del 2014 e Cons. Stato, Sez. VI, n. 339 del 2022.

Il Tribunale ha ricostruito il quadro normativo della farmacia dei servizi, muovendo dall’art. 11 della legge n. 69/2009, dal D.lgs. n. 153/2009 e dai decreti attuativi del 2010-2011, fino alle proroghe della sperimentazione disposte dalla legge n. 160/2019, dal d.l. n. 215/2023 (per il 2024) e dalla legge n. 207/2024 (per il 2025). Ha richiamato la giurisprudenza costituzionale e amministrativa che ha valorizzato la transizione della farmacia “da una attività di mera distribuzione di prodotti verso un ruolo di erogazione di prestazioni e servizi” (Corte cost. n. 66/2017; Cons. Stato n. 111/2021; Corte cost. n. 171/2022; Cass., Sez. Un., n. 35092/2023).

Su questa base il Collegio ha escluso l’equiparazione tra farmacie e strutture accreditate. Le farmacie erogano servizi a forte valenza socio-sanitaria, mentre le strutture ambulatoriali svolgono attività sanitarie in senso proprio: in farmacia si eseguono test diagnostici e prelievi per l’autocontrollo, non analisi di laboratorio, visite, diagnosi o prescrizioni, riservate alle strutture autorizzate e accreditate. Il percorso argomentativo si è fondato sui precedenti del TAR Lazio n. 1814/2012 e n. 1701/2012, nonché sulle pronunce del TAR Campania n. 6225/2024 e del TAR Sicilia n. 882/2025.

Quanto alla differenziazione tariffaria, essa è stata ritenuta non irragionevole, trattandosi di una forma speciale di finanziamento in fase di sperimentazione che tiene conto degli oneri per l’erogazione dei nuovi servizi. Infine, il secondo motivo è stato respinto: le determinazioni regionali si inseriscono in modo lineare nella disciplina statale, e la censura sul mancato coinvolgimento delle organizzazioni della specialistica presuppone la medesima assimilazione già esclusa. Il ricorso è stato quindi respinto, con condanna dei ricorrenti alle spese per euro 3.000,00 in favore della Regione e compensazione verso le altre parti.