Cambio di destinazione d’uso rilevante solo tra categorie funzionali diverse (Cons. Stato n. 5844 del 17.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il cambio di destinazione d’uso è urbanisticamente rilevante, e legittima la sanzione demolitoria, solo quando comporta il passaggio a una diversa categoria funzionale tra quelle elencate dall’art. 23-ter d.P.R. n. 380 del 2001 e un effettivo aumento del carico urbanistico. La nozione di carico urbanistico è differenziale e relazionale: va accertata in concreto, rispetto agli effetti della destinazione precedente, come maggiore attrazione di persone e più intenso utilizzo delle urbanizzazioni esistenti. L’onere di provare il mutamento rilevante grava sull’amministrazione, non potendosi desumere dalla sola qualificazione dell’uso contenuta nel provvedimento. In difetto di tale prova, l’ordine di rimozione e ripristino è illegittimo e va annullato.

Il Fatto

La proprietaria di un lotto di terreno, sul quale erano stati realizzati un deposito, delle tettoie e un fabbricato rurale in corso di costruzione, impugnava davanti al TAR Campania l’ordinanza con cui il Comune le contestava di avere adibito senza titolo l’intera area a deposito di materiali e mezzi di natura edile-stradale, con conseguente mutamento di destinazione d’uso, e le ingiungeva la rimozione, lo sgombero e il ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

Il TAR respingeva il ricorso, ritenendo fra l’altro che la ricorrente non avesse contestato l’avvenuto deposito e che il passaggio da area agricola o abitativa a produttiva o commerciale integrasse mutamento rilevante tra categorie non omogenee. La proprietaria proponeva appello al Consiglio di Stato, deducendo travisamento dei fatti, insussistenza della variazione essenziale, difetto di motivazione e carenza di titolo del firmatario dell’atto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio concentra la decisione sul secondo motivo, ritenuto assorbente, relativo alla mancata prova di un effettivo mutamento di destinazione urbanistica rilevante. Richiamando l’art. 23-ter d.P.R. n. 380 del 2001, la Corte ribadisce che costituisce mutamento rilevante ogni utilizzo diverso da quello originario, anche senza opere edilizie, purché comporti l’assegnazione dell’immobile a una diversa categoria funzionale: residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale o rurale.

Sul piano del carico urbanistico, il Consiglio di Stato ne offre una lettura differenziale. L’aumento rileva quando la modifica funzionale determina un’attrazione per un maggior numero di persone, con la conseguente necessità di utilizzare più intensamente le urbanizzazioni esistenti. La nozione, dunque, non si presume: va accertata in relazione a un supposto incremento di esternalità negative sull’area, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione precedente.

Applicando tali principi, la Corte osserva che non risulta né contestato né dimostrato il passaggio da una categoria funzionale a un’altra, né un aumento del carico urbanistico. L’istruttoria si esaurisce nel ritrovamento di un deposito di materiali all’interno del medesimo manufatto preesistente. Manca, quindi, la prova del fatto costitutivo della violazione, che incombe sull’amministrazione.

Gli altri motivi di appello vengono respinti in forza di orientamenti consolidati. Da un lato, il provvedimento che ingiunge la demolizione di un immobile abusivo, per la sua natura vincolata, non richiede motivazione sulle ragioni di pubblico interesse diverse dal ripristino della legalità violata. Dall’altro, la mancata indicazione dell’area di sedime da acquisire in caso di inottemperanza non costituisce vizio di legittimità dell’ordine demolitorio.

L’appello è pertanto accolto sul profilo assorbente; in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado è accolto e gli atti impugnati sono annullati. Le spese del doppio grado sono compensate in ragione della peculiarità della fattispecie.