Titoli di efficienza energetica, addizionalità e onere probatorio sul proponente (Cons. Stato n. 5847 del 17.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel sistema dei titoli di efficienza energetica il requisito dell’addizionalità costituisce presupposto strutturale di accesso all’incentivazione e impone di dimostrare che il risparmio non si sarebbe prodotto in assenza dell’intervento. L’accertamento avviene mediante confronto con uno scenario controfattuale (baseline) ancorato al contesto concreto di mercato, settore e momento temporale. L’onere di provare la correttezza della baseline e l’effettiva addizionalità grava sul proponente, in forza del principio di autoresponsabilità. Le valutazioni del GSE in ordine alla sussistenza dell’addizionalità e alla congruità della baseline costituiscono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabili nei soli limiti della manifesta illogicità, irragionevolezza o del travisamento dei fatti. La mera complessità realizzativa o il tema della redditività non equivalgono alla prova dell’addizionalità.

Il Fatto

Una società ha presentato al Gestore dei Servizi Energetici una proposta di progetto e programma di misura relativa a un intervento di allacciamento di nuove utenze industriali a una rete di trasporto dell’ossigeno gassoso già esistente, in sostituzione della fornitura di ossigeno allo stato liquido tramite autobotti. Il Gestore, ritenendo la documentazione insufficiente a dimostrare il carattere non standard della soluzione proposta, ha dapprima richiesto integrazioni e poi, con preavviso di rigetto, ha rappresentato le ragioni ostative all’accoglimento.

Non ritenute sufficienti le osservazioni presentate, il Gestore ha disposto il rigetto della proposta. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti e ha compensato le spese. La società ha proposto appello, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati e l’accertamento del diritto all’emissione dei certificati bianchi.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta tre nuclei di censura: il difetto di istruttoria e di motivazione con asserita violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990; il mancato coinvolgimento di ENEA nell’istruttoria; la disciplina sopravvenuta dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020.

Sul primo profilo il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui il provvedimento sfavorevole può fondarsi su una motivazione sintetica, non essendo richiesta un’analitica confutazione delle osservazioni procedimentali. L’Amministrazione ha l’obbligo di valutare le memorie e i documenti pertinenti, non di replicare puntualmente a ogni deduzione. Il Gestore aveva indicato le criticità sin dalla richiesta di integrazioni e le aveva reiterate nel preavviso di rigetto, dichiarando di avere proceduto all’analisi della documentazione e delle osservazioni pervenute. Le controdeduzioni non risultano idonee a superare i rilievi.

Sul secondo profilo la Corte esclude che dall’art. 6 del d.m. 28 dicembre 2012 — là dove prevede che il GSE svolga le attività di valutazione avvalendosi del supporto di ENEA e di RSE — derivi un obbligo di coinvolgimento dell’Agenzia in ogni singolo procedimento. Si tratta di un rapporto di collaborazione tecnica la cui attivazione è rimessa alle valutazioni del Gestore. L’espressione recata dallo ius superveniens (art. 12, comma 8, del d.m. 11 gennaio 2017), secondo cui il GSE «può avvalersi» del supporto tecnico, esplicita il carattere facoltativo già desumibile dalla formulazione previgente. In assenza di previsione espressa, l’omesso coinvolgimento non integra vizio dell’istruttoria.

Sul merito il Collegio ricostruisce la nozione di addizionalità, definita dalle Linee guida EEN 9/11 come rapporto tra risparmio netto e lordo e funzionale al principio di necessità dell’aiuto. Essa opera quale criterio selettivo per escludere interventi già maturi o economicamente sostenibili e presenta dimensione onnicomprensiva, includendo profili economici e di mercato. Il confronto avviene con uno scenario contro fattuale ancorato al contesto concreto.

L’onere di dimostrare la correttezza della baseline grava sul proponente ed è governato dal principio di autoresponsabilità: le carenze probatorie ricadono sul medesimo. La documentazione trasmessa dalla società non ha soddisfatto tale onere, evidenziando l’impossibilità di definire una condizione di riferimento rappresentativa della soluzione standard. La complessità realizzativa e la redditività dilazionata, osserva la Corte, non equivalgono alla prova dell’addizionalità. Le valutazioni del GSE non sono affette da manifesta illogicità o travisamento dei fatti.

Quanto alla disciplina sopravvenuta, il motivo è infondato: l’art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 non ha efficacia retroattiva automatica e non si applica ai procedimenti definiti prima della sua entrata in vigore, essendo necessaria, ai sensi del comma 8, apposita istanza del privato. L’appello è respinto, con compensazione delle spese per la complessità delle questioni.