Usi civici, giurisdizione del Commissario se la qualitas soli è antecedente logico (Cass. civ. Sez. Un. n. 23474 del 18.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di impugnazione di provvedimenti amministrativi aventi ad oggetto terreni destinati ad usi civici, la giurisdizione spetta al Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici, ai sensi dell’art. 29 della legge n. 1766 del 1927, ogniqualvolta l’accertamento della qualitas soli e la soluzione delle questioni relative all’esistenza, alla natura e all’estensione dei diritti di uso civico si pongano come antecedente logico-giuridico della decisione. Sussiste invece la giurisdizione del giudice amministrativo quando la domanda è volta a censurare l’iter procedimentale, in via preventiva rispetto ad ogni indagine sulla qualità demaniale e collettiva dei terreni. Il criterio distintivo va individuato nella reale finalità della domanda, non nella sua formulazione: se il conflitto verte direttamente sulla natura del bene e ne è chiesto l’accertamento con efficacia di giudicato, il riparto pende verso il Commissario. Nell’ambito di tali controversie al Commissario spettano tutti i poteri del giudice ordinario, compreso quello di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi, ai sensi dell’art. 4 della legge n. 2248 del 1865, all. E.

Il Fatto

Alcuni soggetti, qualificatisi come utenti residenti del demanio civico, hanno adito il Commissario regionale per la liquidazione degli usi civici della Basilicata. Hanno chiesto di accertare l’inclusione nelle aree demaniali destinate ad usi civici di terreni siti nel territorio di un Comune, previo annullamento o disapplicazione delle determinazioni dirigenziali e delle deliberazioni consiliari con cui erano stati autorizzati un impianto eolico e la legittimazione mediante alienazione dei medesimi terreni in favore di occupanti abusivi. Ulteriori terreni erano stati oggetto di autorizzazione all’occupazione d’urgenza preordinata all’esproprio di una servitù di sorvolo.

Il Commissario ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo che la domanda non avesse ad oggetto l’accertamento della natura demaniale dei suoli, ma l’annullamento degli atti che ne avevano mutato la condizione, con conseguente devoluzione alla giurisdizione amministrativa. La Corte d’appello ha rigettato l’impugnazione. I ricorrenti hanno proposto ricorso per cassazione con un unico motivo; la Seconda Sezione civile ha rimesso gli atti alle Sezioni Unite per la risoluzione della questione di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite accolgono il ricorso e ribadiscono l’orientamento consolidato della giurisprudenza di legittimità. Quando l’accertamento della natura demaniale civica del suolo costituisce antecedente logico-giuridico della decisione, la giurisdizione appartiene al Commissario regionale. Il Collegio richiama sul punto Sez. Un. n. 1008 del 2025, Sez. Un. n. 8252 del 2023 e Sez. Un. n. 8564 del 2021.

La Corte opera una distinzione netta. L’accertamento della qualità di terreno destinato ad uso civico rientra nella giurisdizione del Commissario quando la questione è sollevata dal preteso titolare o dal preteso utente del diritto civico, perché il conflitto verte direttamente sulla natura del bene e va risolto con efficacia di giudicato dal giudice della competenza specifica. Diversamente, nella controversia tra privati in cui la demanialità civica sia eccepita solo per negare il diritto soggettivo della controparte, l’eccezione va decisa dal giudice ordinario con statuizione efficace incidenter tantum, secondo Sez. Un. n. 836 del 2005, Sez. Un. n. 10158 del 2003 e Sez. Un. n. 3031 del 2002.

Applicando tale criterio, il Collegio esclude la giurisdizione amministrativa. La domanda, proposta da utenti del demanio civico, non si limita all’impugnazione delle determinazioni ablatorie e dell’occupazione d’urgenza, né alla condanna della società alla riduzione in pristino e alla rimozione degli aerogeneratori. Essa si estende all’accertamento della natura demaniale e della destinazione ad uso civico dei terreni: la riaffermazione di tale destinazione, a fronte dei provvedimenti di legittimazione mediante alienazione, costituisce la reale finalità della domanda e non un semplice argomento.

La Corte respinge il richiamo della sentenza impugnata a una pronuncia delle stesse Sezioni Unite che, in presenza di demanialità pacifica e accertata con sentenza passata in giudicato, aveva riconosciuto la giurisdizione amministrativa sull’impugnazione del provvedimento commissariale di rigetto della legittimazione (Sez. Un. n. 10814 del 2008; Sez. Un. n. 11267 del 1992). Nella specie, osserva il Collegio, la natura demaniale dei suoli non è affatto pacifica, essendone stato chiesto l’accertamento giudiziale. La contestazione del potere dell’amministrazione comunale non è quindi il fine della domanda, ma il mezzo per ottenere la riaffermazione della destinazione ad uso civico, che richiede una pronuncia idonea ad acquistare autorità di giudicato.

Nemmeno rileva che, per il ripristino dell’uso civico, sia stata chiesta la dichiarazione d’illegittimità delle determinazioni comunali e la rimozione dei relativi effetti. Al Commissario spettano tutti i poteri del giudice ordinario, incluso quello di disapplicare gli atti amministrativi illegittimi, compresi eventuali provvedimenti di sclassificazione, in quanto incidenti sulla qualitas soli (Sez. Un. n. 17668 del 2003; Sez. Un. n. 12157 del 1993; Sez. II n. 24714 del 2014). La sentenza impugnata è pertanto cassata, con dichiarazione della giurisdizione del Commissario e rimessione delle parti, anche per la liquidazione delle spese processuali.