Mutamento di destinazione d’uso e ristrutturazione: il divieto comunale è vincolato (Cons. Stato n. 1678 del 03.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La trasformazione di superfici a destinazione commerciale in unità abitative, ancorché prive dei requisiti di legge per l’abitabilità, integra mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante tra diverse categorie funzionali. Le opere che realizzano un organismo edilizio diverso dal precedente costituiscono ristrutturazione ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. n. 380/2001. Ove la ristrutturazione non sia ammessa nella zona, il provvedimento comunale di divieto di prosecuzione dei lavori e di demolizione assume carattere doveroso e contenuto vincolato. Ne consegue l’irrilevanza dei vizi relativi alla partecipazione procedimentale del privato, non potendo l’apporto partecipativo modificare l’esito vincolato dell’azione amministrativa.

Il Fatto

Una società ha presentato una SCIA per la sanatoria di opere consistenti nella diversa distribuzione dei divisori interni della parte residenziale e nella formazione di murature di divisione della parte commerciale, con creazione di nuovi vani a deposito e servizi igienici. Il Comune ha vietato l’attività edilizia e ordinato il ripristino dello stato dei luoghi, rilevando che una porzione del fabbricato insisteva su area classificata dal PGT come sede stradale e che, per la parte restante, le opere avevano trasformato superfici commerciali in residenziali.

Il TAR Lombardia ha respinto il ricorso. Ha escluso che si trattasse di mere opere interne, qualificando l’intervento come insieme sistematico volto a trasformare superfici commerciali in immobile interamente residenziale, e ha ritenuto il provvedimento doveroso e vincolato. La società ha proposto appello, resistito dal Comune.

La Motivazione della Corte

Il Cons. Stato rigetta l’appello e dichiara assorbiti i profili di rito, non essendo necessario pronunciarsi sull’eccezione di inammissibilità del secondo motivo sollevata dall’amministrazione. La decisione si concentra sulla qualificazione oggettiva dell’intervento.

Sul piano fattuale, dagli atti di causa e dalle fotografie depositate emerge che nel complesso sono state create diverse unità abitative, di ridotta dimensione ma dotate di bagno, in un immobile in precedenza destinato a uso commerciale. Il dato dirimente è che tali unità sono state configurate come residenza, indipendentemente dalla loro conformità ai requisiti per l’abitabilità.

Da qui la prima conclusione: l’intervento ha comportato un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante tra diverse categorie funzionali. Il difetto dei requisiti abitativi non neutralizza la trasformazione, perché ciò che rileva è la destinazione impressa alle superfici, non la loro fruibilità legale a fini abitativi.

La Corte affronta poi il profilo della qualificazione edilizia. Le opere mediante le quali l’intervento è stato realizzato sono ristrutturazione ex art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. n. 380/2001, avendo portato a un organismo edilizio diverso dal precedente. L’argomento dell’appellante secondo cui si sarebbe trattato di mere opere interne, senza incidenza su parti strutturali o incrementi di volumetria e superficie, non regge di fronte alla complessiva riorganizzazione funzionale dell’immobile.

Poiché la ristrutturazione non è ammessa nella zona, il divieto di prosecuzione dei lavori e l’ordine di demolizione delle opere già eseguite assumono carattere doveroso e contenuto vincolato. Questa qualificazione erode sul piano funzionale ogni censura relativa alla partecipazione del privato al procedimento: in presenza di un’attività integralmente vincolata, l’eventuale deficit di contraddittorio non è idoneo a incidere sull’esito. La statuizione sulle spese segue la soccombenza.